Приватизация в России: этапы, практика осуществления и проблемы. Особенности приватизации в Москве

В то же время кризис привел к дополнительным эмиссиям акций  и производных бумаг, активизировал  использование долговых схем (секьюритизации долгов), инструментария банкротства, реорганизацию компаний. В этих условиях более заметными и успешными стали попытки региональных элит взять под контроль основные предприятия своего региона. На федеральном уровне реанимируются идеи собственности трудовых коллективов и крупных государственных холдингов как основной структурной единицы российской экономики. Эти тенденции сохранятся и в 2000г, что может усилить   нестабильность прав собственности и потребует ужесточения политики защиты интересов инвесторов (акционеров).

Практика 1998-99гг. позволяет  выделить следующие, иногда 
противоречивые    направления,    которые    определяют особенности кризисного этапа перераспределения собственности в России.

Финансовый и политический кризис 1998г. подвел черту под той неоднозначной политикой, которую с определенной долей условности принято называть "денежной приватизацией" в России. Итоговый доход от продаж в 1998г. формально соответствовал требованиям закона о бюджете на 1998г. и скорректированному заданию правительства, однако его основная часть была получена от продажи 2,5% акций РАО "Газпром". Как и в предыдущие годы, стандартные приватизационные сделки не принесли весомого дохода в бюджет притом, что фактически ни одна из запланированных продаж не состоялась.

В то же время ситуация осложнилась  финансовым кризисом. Девальвация рубля  и общее падение капитализации  российского рынка акций лишили даже наиболее перспективных российских эмитентов ценовых ориентиров. В  ситуации хронического кризиса финансовых рынков в России с октября 1997г. мобилизация свободных финансовых ресурсов (собственных и заемных) с целью контроля за новыми объектами становилась все более проблематичной даже для крупнейших отечественных финансовых группировок. Что касается потенциальных иностранных инвесторов, то лучшим свидетельством оценки ими ситуации стал массовый отток с рынка ценных корпоративных бумаг в 1998г.

Такая ситуация, явно неблагоприятная  для бюджетных доходов, может, однако, способствовать активизации приватизационных продаж в тех случаях, когда резкое падение цен на рынке позволяет с минимальными затратами завершить процесс консолидации корпоративного контроля. Если на стадии быстрого роста рынка многие держатели пакетов акций были вынуждены ограничиваться только портфельным вложением или в лучшем случае контрольным пакетом, то в условиях кризиса логичной становится дальнейшая концентрация акционерного капитала.

Сложившаяся ситуация означает продолжение и, возможно, ускорение  массового сброса остающихся пакетов. По данным Мингосимущества РФ, в 1998г. намечалась продажа около 2 тыс. "раскрепленных" пакетов акций, многие из которых, видимо, остаются пока в собственности государства. Предполагался также сброс пакетов менее 25%. Как показывает практика прежних лет (тем более в условиях глубочайшего кризиса финансового рынка), речь может идти не столько о продаже, сколько о фактической передаче этих пакетов тем или иным частным или институциональным держателям акций.

В итоге приватизационный процесс вновь возвращается на стадию спонтанного внеэкономического развития в силу, с одной стороны, не заинтересованности правительства в организации типовых сделок в рамках остаточной приватизации, с другой - дешевизны активов и соответственно исчезновения рыночных критериев для сделок.

Глава 2. Особенности осуществления  приватизации государственной и  муниципальной собственности в  Москве. Итоги приватизации.

         2.1 История  развития приватизации в Москве.

Создание правовой среды позволило  осуществлять рыночные оценки капитала (недвижимости, бизнеса, машин, оборудования) в формирующейся рыночной экономике города. 
    Федеральным законом Российской Федерации "Об оценочной деятельности" № 135-ФЗ, принятым в июле 1998 года, определяются правовые основы оценочной деятельности в отношении объектов оценки, и предписывается обязательность проведения оценки объектов оценки в целях их приватизации. Право на проведение оценки объекта приватизации является безусловным. 
          Вместе с тем действующими Временными указаниями по оценке стоимости объектов приватизации, начальная цена предприятия, величина уставного капитала определяются по данным бухгалтерской отчетности4. Одним из положений Закона "Об оценочной деятельности" предусматривается возможность корректировки данных бухгалтерского баланса и отчетности по результатам независимой оценки.  
     1 февраля 2001 года Департаментом выпущено распоряжение "Об определении начальной цены имущественного комплекса приватизируемого предприятия и величины уставного капитала", необходимость которого была вызвана отсутствием стандартов оценки, обязательных к применению Законом "Об оценочной деятельности". 
    Распоряжение предусматривает до утверждения Правительством Российской Федерации стандартов оценки возможность применения действующих нормативных документов: Положения о порядке продажи объектов нежилого фонда на территории города Москвы, утвержденных постановлением Московской городской Думы № 85 от 02.10.96, Методики определения начальной стоимости здания - памятника истории и культуры города Москвы, утвержденной постановлением Московской городской Думы № 6 от 17.01.96.

На первых этапах приватизация рассматривалась  как разгосударствление собственности (на средства производства, имущество, жилье, землю, природные ресурсы, государственные предприятия). Отсюда массовость, сжатые сроки, проведение приватизации исключительно по федеральным законам, не всегда учитывающим особенности на местах. 
    Теперь, когда общество привыкло к иным собственникам, кроме государства, приватизацию необходимо рассматривать как один из элементов (механизмов) отчуждения собственности в рамках общей стратегии управления собственностью. Это является одним из определений Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с инымисобственниками. 
    На первое место выходит приватизация бизнеса предприятия. Практика показывает существенную разницу в оценке предприятия как имущественного комплекса и бизнеса, зависящего от влияний физических, финансово-экономических, социальных и политико-правовых. Назрела необходимость понимания факторов, создающих стоимость приватизируемого предприятия.              
    Учитывая реалии сегодняшнего дня, Департамент внес свои предложения и поправки в новый проект Федерального закона о приватизации, в значительной степени ограничивающий права субъектов Федерации и муниципальных образований и не допускающий инициативы на местах по учету региональных особенностей. 
    Поправки касались таких разделов, как: 
- проведение реструктуризации имущественного комплекса предприятия и формирование объекта приватизации; 
- статус и функции "Золотой акции" как реально эмитируемой привилегированной акции, объем прав владельца которой (государства, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) определяется в соответствии с конкретикой предприятия; 
- введение новых способов приватизации для предприятий с малым капиталом путем преобразования их в общества с ограниченной ответственностью и закрытые акционерные общества; 
- уточнение статуса продавца и его функций в части управления приватизируемым предприятием;

- введение управляющего пакета  и представление его по опциону  для администрации или иных  приобретателей. 

    Сегодня принят закон о приватизации в Москве. Он стал экономическим инструментом для развития города. 
              Стратегия при определении количественных и стоимостных пропорций городского имущества строится на основе оптимального отношения между продаваемыми и остающимися в собственности города предприятиями.

   В Москве механизм приватизации, в том числе "малой", имел ряд черт, отличающих его от российской приватизации. 
       29 декабря 1991 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации № 334 "О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы". Данным указом исполнительной власти Москвы предоставлялось право проводить в столице "ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанному графику". 
    Указ Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. № 16 "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве" ввел ряд положений, определяющих порядок приватизации в сфере торговли, общественного питания, бытового обслуживания и иных муниципальных предприятий и организаций. На основании этих документов установилась начальная цена⁵ выкупа предприятием арендуемых помещений,  и определились основные способы приватизации (аукцион или конкурс). 
    4 ноября 1992 г. сессия Госсовета приняла первую городскую программу приватизации. Впоследствии принципы городской приватизации, заложенные в программу 1992 г., были пролонгированы на 1993 г. 
    Московская концепция приватизации по ряду признаков отличалась от концепции Госкомимущества: в ней учитывались условия инфляции, необходимость поддержки социальных программ города, развития взаимоотношений между Правительством Москвы и рыночными структурами, сохранение технологических цепочек при выходе приватизированных предприятий из-под административного контроля отраслевых органов управления, привлечение инвестиций для обеспечения развития или реорганизации (в т. ч. конверсии) приватизируемых предприятий. Достижение сиюминутных политических целей заменялось стратегией целесообразных экономических и организационных решений. 
   В частности, специфические черты московской программы заключались в следующем: 
- земля под приватизируемыми московскими предприятиями до принятия федерального закона не могла переходить в собственность новых владельцев, а сдавалась в долгосрочную аренду (это положение программы действует до настоящего времени); 
- в ходе "малой" приватизации нежилые помещения не продавались, а сдавались в долгосрочную аренду (в том числе с правом выкупа). При этом в договоре аренды оговаривались направления функционального использования данных помещений. Это было вызвано необходимостью сохранить в руках Правительства Москвы инструменты по защите интересов жителей города Москвы - потребителей услуг в сфере торговли и бытового обслуживания, в основных отраслях жизнеобеспечения города - и временно сохранить городскую собственность (в виде недвижимости) у Правительства Москвы;

- крупный пакет акций (государственная  доля в имуществе) приватизируемого  предприятия продавался на инвестиционных  конкурсах (торгах) тому покупателю, который принимал на себя обязательство  вложить в предприятие наибольший объем инвестиций; 
- средства, полученные от приватизации в г. Москве, не растворялись в городском бюджете, а частично направлялись Целевым порядком на реорганизацию и санацию других предприятий. На федеральном уровне такой механизм увязки результатов приватизации с инвестированием отсутствовал. 
    Актуальные вопросы дальнейшего развития процесса приватизации нашли свое разрешение в распоряжении Мэра от 30 мая 1994 г. № 264 "О приватизации недвижимого имущества на территории г. Москвы". 
    Утвержденное этим распоряжением Положение о временном порядке продажи и определении цены приобретения объектов нежилого фонда, сданных в аренду в Москве, положило начало реальной оценке стоимости городской недвижимости. 
    Методология оценки основывалась на двух положениях: 
стоимости базовой ставки строительства жилья, скорректированной на соответствующие коэффициенты, и величине средней рыночной цены 1 кв. м площади с учетом места расположения объекта. Правительство оставляло за собой право ежеквартального внесения корректив в размер базовой ставки строительства, при этом динамично отслеживая изменение средней рыночной цены.

Указом Президента России № 96 от 6 февраля 1995 г. "О втором этапе приватизации в г. Москве" была подкреплена  правомочность московских подходов к разработке программы приватизации. Этот документ, получивший большой общественный резонанс, официально регламентировал особый, московский путь приватизации, отличный от российской схемы, установленной Госкомимуществом РФ. Указ расширил возможности воздействия властных столичных структур на ход приватизации. 
   20 сентября 1995 г. Московская городская Дума6 на основе принятых в январе 1995 г. "Основных положений приватизации государственных и муниципальных предприятий г. Москвы" определила правовую базу столичной программы приватизации, в том числе "малой". 
    Новый этап приватизации, по убеждению московских властей, требовал разработки и реализации индивидуальных планов, нацеленных на решение задачи реорганизации и модернизации предприятий в интересах горожан. 
    В документе были не только обозначены цели, но и указаны средства их достижения, в основу которых легли защита прав собственника, привлечение инвестиций, дифференцированный подход к совершенствованию управления приватизированными предприятиями. Кроме того, впервые было указано на необходимость возложения многих приватизационных функций на региональные органы исполнительной власти и местного самоуправления с предоставлением им адекватных прав и полномочий. В июне 1998 года Московской городской Думой был продлен срок действия Программы приватизации государственной и муниципальной собственности в г. Москве.

Помимо вышеуказанных основополагающих и программных документов, регулирующих проведение приватизации в Москве, Правительство Москвы выпустило ряд постановлений, определяющих практику и механизм текущей работы приватизации. К числу таких нормативных актов относятся постановление Правительства Москвы № 221 от 14 марта 1995 г. "О реконструкции и модернизации предприятий потребительского рынка и услуг г. Москвы на основе инвестиционных контрактов", распоряжение Мэра № 516 от 26 сентября 1995 г. "Об упорядочении управления имущественным комплексом Москвы", постановление Правительства Москвы № 840 от 17 октября 1995 г. "О введении в действие Положения о порядке продажи сданных в аренду объектов нежилого фонда на территории г. Москвы", постановление Правительства Москвы № 928 от 14 ноября 1995 г. "О работе Фонда имущества г. Москвы в области приватизации государственных и муниципальных предприятий".

Постановлением Правительства  Москвы № 221 от 14 марта 1995 г. утверждался  общий порядок составления, заключения и контроля исполнения инвестиционного  контракта, являвшегося основным документом, регламентирующим взаимоотношения  города, предприятия и инвесторов при передаче муниципальных объектов недвижимости в виде доли в уставный капитал предприятия. Если трудовые коллективы были не в состоянии выкупить свои помещения, им предлагался инвестор, заинтересованный не только в финансировании выкупа и реконструкции, но и в сохранении профиля предприятия. В документе определялся прежде всего порядок рассмотрения и утверждения соответствующих инвестиционных проектов с приобретением в конечном счете нежилых помещений, причем предусматривались возможности использования, как собственных средств предприятия, так и привлеченных капиталов, в том числе со стороны инвесторов.

 
    Распоряжением Мэра № 516 от 26 сентября 1995 г. в структуре Правительства  Москвы было выделено звено, ответственное  за весь имущественно-земельный комплекс и проведение единой рыночной политики, связанной с городской недвижимостью.

На образованный комплекс управления имуществом города был возложен весьма обширный круг задач:

а) обеспечение эффективного использования  городского имущества, включая недвижимость и землю;

б) организация работы по инвентаризации госсобственности на территории города и по ее разграничению на федеральную  и муниципальную; 
в) подготовка и реализация Программы разгосударствления и приватизации объектов, находящихся в собственности г. Москвы; 
г) разработка нормативных актов, регламентирующих деятельность органов столичной администрации в части приватизации и управления имуществом, правопреемственности приватизируемых или ликвидируемых предприятий; 
д) принятие решений о создании, реорганизации и управлении имуществом унитарных предприятий муниципальной собственности; 
е) организация взаимодействия структур Правительства Москвы с субъектами рыночной инфраструктуры в вопросах, касающихся московского имущественного комплекса;