Социальная политика в ЕС

Таким образом, Великобритании в очередной раз удалось добиться получения особого статуса при  формировании социальной сферы ЕС, чем была продемонстрирована последовательность ее отношения к этому направлению европейской интеграции, несмотря на некоторое смягчение позиции страны во второй половине 1990-х гг.

В отличие от Великобритании Франция была одним из самых активных сторонников ускорения развития интеграции в социальной сфере с момента создания Европейских cообществ.

Еще на переговорах в  октябре 1956 г. по подготовке Римских  договоров французский премьер-министр  Ги Молле выступил с требованием  осуществить ряд мероприятий  в социальной сфере на коммунитарном  уровне, т. е. по сути охватить интеграционным процессом и социальную сферу [10, p. 113]. Германское правительство при поддержке остальных государств-членов отклонило предложения Франции. Переговоры зашли в тупик. Попытки П.-А. Спаака выступить в качестве посредника для поиска компромисса также не имели успеха. Лишь сложившаяся сложная международная ситуация (Суэцкий кризис) и опасения Франции оказаться в изоляции, а также заключение франко-германского соглашения по Саару 27 октября 1956 г., которое привело к улучшению отношений между Германией и Францией, поспособствовали созданию экспертами обеих сторон компромиссного документа по вопросу координации сферы социального обеспечения государствами-членами. Было принято решение использовать в договоре очень обобщенную и не требующую строгих обязательств формулировку: «необходимо поощрять выравнивание условий жизни и труда в рамках Общего рынка». Таким образом, на этом этапе европейской интеграции предложения Франции, кроме экономической и социальной интеграции, не нашли поддержки у других государств-членов.

В 1970-е гг. большинство  инициатив Франции касалось вопросов решения проблем занятости, в  первую очередь, в связи с началом  роста безработицы в результате мирового экономического кризиса середины 1970-х гг. Во время своего председательства в первой половине 1979 г. Франция, в частности, предлагала вынести проведение мероприятий по борьбе с безработицей на общеевропейский уровень, а также осуществлять координацию институтами ЕС действий государств-членов в этой сфере [9, s. D528].

С приходом к власти в 1981 г. Ф. Миттерана Франция заняла особо активную позицию в отношении  социальной политики ЕС. Такое повышенное внимание к социальному направлению  интеграции было обусловлено, в первую очередь, приходом к власти социал-демократической партии и ее идейной платформой, а также обострением социальной ситуации внутри страны. Кроме того, Франция опасалась возможного «социального демпинга» в рамках Сообщества, т. е. приобретения конкурентных преимуществ на общеевропейском рынке с помощью низких внутригосударственных социальных стандартов, уровень которых во Франции был одним из самых высоких. Так как снижение их было недопустимо, то это ставило французские товары в неравные конкурентные условия в «общем рынке». Кроме внутренних факторов, существовал и внешний: опять же по причине возможного «социального демпинга» Франция опасалась ухудшения отношений со странами Средиземноморья (Испанией, Португалией). Это было нежелательно, так как именно данные государства Франция рассчитывала использовать ввиду их предстоящего членства в ЕС для усиления средиземноморского направления в рамках Сообщества в противовес северному и, соответственно, укрепления собственного положения в ЕС.

На заседании Европейского совета в октябре 1981 г. в Люксембурге  Ф. Миттеран внес предложение о создании в рамках ЕЭС европейского социального пространства (ЕСП) («espace social»), ядром которого должны стать общая политика ЕЭС в области занятости и вопрос обеспечения социальной защиты граждан всех государств-членов на должном уровне [11, s. D498]. Эта французская инициатива также не нашла активной поддержки среди других государств-членов, кроме Дании.

При подготовке и подписании Единого европейского акта Франция  отстаивала применение принципа квалифицированного большинства при голосовании по социальным вопросам, но это предложение было отвергнуто, в первую очередь Великобританией и Германией.

Несмотря на неудачу, постигшую инициативу о создании ЕСП, Франция не отказалась от идеи реализовать это на практике. Поэтому  на заседании Европейского совета в Милане в июне 1985 г. в меморандуме французского правительства другим государствам-членам опять было предложено создать европейское социальное пространство. По мнению Ф. Миттерана, оно должно было предусматривать следующее: решение вопросов занятости и выделение их в качестве приоритетного направления деятельности ЕЭС, интенсификацию социального диалога как на национальном, так и на общеевропейском уровне, активизацию сотрудничества между государствами-членами по вопросам социальной защиты граждан в целях дальнейшей гармонизации данной сферы. Особое внимание в меморандуме Франция уделила проблеме роста безработицы среди молодежи, уровень которой в стране был самым высоким по сравнению с другими государствами-членами. С этой целью Комиссии ЕС была поручена разработка специальной Программы действий [16, s. D445].

Можно также отметить, что активизация мероприятий  ЕС в социальной сфере в этот период связана с именем Ж. Делора, который являлся французским министром финансов и экономики при Ф. Миттеране и кандидатура которого была предложена Францией на пост председателя Комиссии ЕС и одобрена в этом качестве в октябре 1984 г. Именно он выступил инициатором активизации такого инструмента социальной политики ЕЭС, как социальный диалог, а также в целом интенсификации социальной политики ЕС.

Накануне и во время  своего председательствования в  ЕЭС во второй половине 1989 г. Франция  в очередной раз внесла ряд  предложений по активизации сотрудничества государств-членов в социальной сфере. В этот период при активном содействии Франции была принята Хартия основных социальных прав трудящихся.

Во время подготовки Маастрихтского договора французская  сторона выступила активной сторонницей  включения в текст Договора главы  о социальной политике.

Начиная с середины 1990-х гг. основной акцент в социальной сфере Франция делала на решение проблем занятости, особенно среди молодежи, уровень безработицы среди которой в стране был более высоким, чем в других государствах-членах. За две недели до подписания Амстердамского договора страной было внесено предложение включить в него политику занятости в качестве самостоятельной главы, что и было сделано (правда, Германия выступила против увеличения расходов на это направление, а Франции пришлось согласиться на участие в первом этапе подготовки перехода к евро) [6; 7]. Особое внимание политике занятости было уделено на специальной встрече глав государств и правительств государств — членов ЕС, которая состоялась 20—21 ноября 1997 г. в Люксембурге также по инициативе Франции. Таким образом, наконец, были реализованы предложения Франции, выдвинутые еще в начале 1980-х гг., и политика занятости была признана приоритетным направлением деятельности ЕС. В июне 1999 г. на заседании Европейского совета в Кельне благодаря активным действиям Л. Жоспена был также подготовлен документ «Пакт во имя занятости».

Таким образом, в 1990-е  гг. Франция по-прежнему активно  выступала за усиление социальной составляющей европейской интеграции и, по заявлению  Ж. Ширака, «по-прежнему намерена выступать инициатором развития этого направления, а осуществляемая сейчас модернизация европейской социальной модели не должна стать причиной отказа от высокого уровня социальных завоеваний европейских народов» [19, s. 70].

Во второй половине 2000 г. во время председательства Франции в ЕС на правительственной конференции в Ницце по ее инициативе и при активном участии была подписана Хартия основных прав, что также является важным достижением в деле активизации социальной политики ЕС. В данном документе перечень социальных прав значительно шире, чем в Хартии основных социальных прав трудящихся 1989 г.

На референдуме по вопросу одобрения Договора о  Конституции ЕС 55 % французского населения  высказались против принятия этого  документа. «Абсолютное большинство  из тех, кто проголосовал против договора, являются... сторонниками социальной и политической «Европы граждан» [3, c. 49]. Согласно опросам населения и позднейшим официальным заявлениям президента Франции Н. Саркози, этот выбор был мотивирован отходом Европейского союза от реализации концепции социального измерения, отказом от последовательной гармонизации европейской социальной политики, недостаточно решительной борьбой с безработицей [7, c. 27]. В связи с этим Лиссабонский договор ЕС, одобренный главами государств и правительств государств — членов ЕС в 2007 г., был дополнен нормами о социальной защите граждан. Кроме того, по настоянию Франции в нем было подчеркнуто, что любая деятельность ЕС впредь должна осуществляться с учетом ее социальных последствий, т. е. официально была закреплена концепция социального измерения. Таким образом, Франции удалось добиться признания социальной политики в качестве одного из важнейших направлений деятельности ЕС и закрепления этого в Договоре, что должно послужить толчком для дальнейшего развития этого направления интеграции.

Следует, однако, отметить, что ни Франция, ни любое другое государство, даже из числа сторонников активизации  социальной политики ЕС, в настоящее  время не поднимают вопрос о необходимости  формирования в ближайшем будущем общей социальной политики Европейского союза. Основной причиной этого, в отношении как приверженцев, так и противников углубления социальной составляющей интеграционного процесса, является разнообразие национальных социальных моделей. В результате последнего расширения ЕС различия стали еще больше. И хотя исследователи отмечают сближение некоторых из моделей, тем не менее, основы их функционирования остаются приниципиально различными, что затрудняет выработку компромиссного, приемлемого для всех варианта европейской социальной модели, что, в свою очередь, препятствует формированию общей социальной политики. Кроме того, сами государства, с учетом того, что социальная политика является очень важной частью национального суверенитета, рассматривают постепенно растущее количество нормативных актов на уровне ЕС в этой сфере как «эрозию национальной автономии в социальной области» [5, с. 30]. В целях замедления данного процесса они по-прежнему выступают за сохранение принципа единогласия при принятии решения по большинству вопросов в этой сфере. С учетом вышесказанного все ощутимее становится позиция Великобритании как основной противницы развития социальной политики ЕС и очевиднее важность усилий отдельных государств, в первую очередь Франции, по активизации этого направления европейской интеграции.

Социальная политика в европейской интеграции имеет  ряд особенностей. Функции социальной политики, как, впрочем, цели и задачи связаны с этапами развития ЕС. На первом этапе строительства интеграции (1960-1970 годы) задача социальной политики заключалась прежде всего в ликвидации негативных последствий интеграции, на следующем этапе - 1980-е годы - социальная политика была направлена на ликвидацию тенденций к дезинтеграции, вызванной мировым экономическим кризисом. На современном этапе - этап углубления интеграции - формирование экономического и валютного союза, зоны евро. Опять социальная политика призвана амортизировать негативные последствия введения единой валюты. Таким образом, важнейшая функция социальной политики в рамках ЕС - стабилизационная.

Негативными последствиями интеграции являются краткосрочные последствиях интеграционной экономической политики - открытия рынков, свободного перемещения рабочей силы и роста конкуренции, введения единой валюты и т.д., которые предваряют долгосрочный положительный результат. Нужно отдать должное европейской системе. Еще "отцы основатели" теоретически предвидели усиление социальных диспропорций и дисбалансов, как первую реакцию на проведение практически любого мероприятия экономической и политической интеграции, и заранее предусмотрели адаптационные механизмы. Так по мере развития Союза социальная политика превратилась в мощный социальный стабилизатор и приобрела статус одного из основных направлений деятельности ЕС.

Еще одна важная роль социальной политики - балансировать экономическое  развитие и рост с социальным развитием. Оно не должно отставать от роста  экономик стран ЕС.

Наблюдается обратная связь  между развитием и интеграцией. Интеграция решает проблемы социальной политики, а с другой стороны, социальная политика, социальное развитие и социальная интеграция способствуют расширению и углублению экономической и политической интеграции. Без поддержки населения, которое должно чувствовать улучшение благосостояния и социальной защищенности (т.е. снижение  социальных рисков, таких как остаться без работы, не реализовать профессиональные возможности, нестабильность доходов, лишение медицинского страхования и т.д.) интеграционные программы не смогут быть реализованы.

Правовая и институциональная база социальной политики ЕС

Правовая база социальной политики ЕС развивается по мере углубления и расширения интеграции.

Правовые основы социальной политики были заложены еще в первых учредительных  документах объединения - в договорах о ЕОУС, ЕЭС и Евратоме. В Договор о ЕЭС был включен раздел "Социальная политика", закрепляющий ее магистральные направления - обеспечивать социальное развитие в процессе интеграции стран-участниц и смягчать социальные последствия интеграции.

В договорах о ЕОУС и ЕЭС закреплялись конкретные меры социальной политики, направленные на решение наиболее острых проблем в процессе интеграции.

Например, в Договоре о ЕОУС основное внимание было сосредоточено на ликвидации социальных последствий структурных  проблем. ЕОУС совместно с национальными правительствами брал на себя выплату пособий потерявшим работу в старых отраслях - шахтерам и металлургам. Помогал им пройти профессиональную переподготовку и заботился о дальнейшем трудоустройстве. Создание альтернативных рабочих мест также предусматривалось в договоре. В отдельных статьях оговаривались права профсоюзов и трудящихся мигрантов - граждан стран Союза, давались гарантии не снижать заработную плату и социальные выплаты без соответствующих оснований.

В Договоре о Евратоме закреплялись нормы охраны здоровья сотрудников и населения в целом от угрозы радиации, свобода доступа к квалифицированной работе в ядерной энергетике трудящихся любой национальности.

Комиссия ЕС, выполняя роль координатора на межправительственном или наднациональном уровне, на протяжении всей истории ЕС способствует сотрудничеству государств в области занятости, профессиональной подготовки и условий труда, совершенствования и гармонизации трудового законодательства, социального обеспечения. В круг социальных компетенций Комиссии также входят права профессиональных союзов и мероприятия против дискриминации трудящихся по национальному признаку.

На первом этапе интеграции был  учрежден Европейский социальный фонд как финансовый инструмент социальной политики, а ее сценарием стала Программа социальных действий ЕС.

По мере углубления интеграции для  реализации идей единого рынка необходимо свободное перемещение и свобода  деловой активности людей по всей территории сообщества. Но единство территории требует равенства трудовых и социальных прав всего населения. Для этого необходимо дальнейшее развитие и гармонизация трудового и социального законодательства, а параллельно - гармонизация национальных законодательств в этой сфере. Тогда каждый гражданин любой страны Союза получит право проживать, работать, совершать операции с недвижимостью и т.д. по всей территории.

Решение новых проблем строительства  единого рынка потребовало и  новых шагов в законодательстве. Вот почему в 1980-е годы правовая база социальной политики ЕС и в целом строительства единого внутреннего рынка расширилась. Были приняты два основополагающих документа - Единый европейский акт (ЕЕА) в 1986 году и Хартия основных социальных прав трудящихся Сообщества.

Трудящимся гарантируются права на:

• свободное перемещение и свободу выбора занятий;
• труд и справедливое вознаграждение;
• улучшение условий жизни и труда;
• социальную защиту;
• свободу ассоциаций и коллективных переговоров;
• профессиональную подготовку;
• равное отношение к мужчинам и женщинам на рынке труда и на работе;
• право на информацию, консультации и участие;
• охрану здоровья и безопасность на рабочем месте;
• защиту детей и подростков;
• достойные условия жизни для пожилых людей;
• вовлечение инвалидов в общество и трудовую жизнь.