Социальная политика в ЕС

В Европейском едином акте (ЕЕА) закреплена цель формирования единого социального пространства. Идеи социальной солидарности как непреложного условия синхронизации социального  и экономического развития были закреплены в разделе "Экономическое и  социальное сплочение". Очень важно, что этот раздел так же был внесен в Римский договор 1957 года об учреждении ЕЭС наряду с положениями об ответственности государств - участников Сообщества за решение социальных проблем.

В начале 1990-х строительство  единого рынка близилось к завершению, разрабатывалась программа создания экономического и валютного союза (ЭВС). Новый этап углубления и расширения интеграции одновременно стал и новым этапом в социальной политике ЕС. Прежде всего социальная политика получила статус одного из главных направлений деятельности ЕС, что закреплено в Маастрихтском договоре о Европейском Союзе в 1992 году. В компетенцию Сообщества вошла политика в социальной сфере, включая Социальный фонд, а также другие направления, имеющие социальные аспекты.

Позже, в 1997 году, был подписан амстердамский Договор о Европейском  Союзе, в который включен раздел "Социальная политика, образование, профессиональное обучение, молодежь". На решение социальных проблем ориентированы  и другие разделы Договора о Европейском Союзе - "Занятость", "Свободное движение лиц, услуг и капитала", "Защита потребителей", "Общественное здравоохранение", "Экономическая и социальная сплоченность", "Окружающая среда".

Европейская Комиссия регулярно  готовит и совершенствует программные  документы строительства социальной Европы. Так, в 1993 году проблемам социальной политики посвящена Зеленая книга "Альтернативы для Союза" и Белая книга о росте конкурентоспособности и занятости. В ней определено оптимальное соотношение между мерами ЕС по повышению конкурентоспособности и росту экономики, с одной стороны, и поддержанием высокой занятости и гарантий социальной защиты - с другой. В 1994 году подготовлена еще одна Белая книга "Европейская социальная политика: путь для Союза". В 1995 году европейцы увидели "Среднесрочную программу социальных действий на 1995-1997 годы". Белая книга 2000 года затрагивает экологические стандарты - важную составляющую качества жизни европейцев.

Итак, мы видим, что европейцы  ощущают заботу не только национальных правительств. На пути от общего рынка к единому экономическому и политическому пространству постоянно расширяются наднациональные программы и гарантии социальной защиты, обеспечивающие условия достойного уровня и качества жизни для всех граждан объединенной Европы. Европейский пакет проводимой социальной политики становится все более весомым и разнообразным. Все большую роль в его обеспечении играют наднациональные и межнациональные структуры Сообщества. Социальные достижения превратились в основную цель европейской интеграции.

Финансовые  источники решения социальных проблем

Источники  финансирования можно разделить на три группы.

Во-первых, это социальные расходы национальных правительств (национальный госбюджет).

Во-вторых, частичное  финансирование социальных проблем сразу (с 1951 и 1957 годов) взяли на себя бюджеты Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), ЕЭС и Евратома. С 1974 года социальные расходы на наднациональном уровне осуществляет бюджет Европейского Совета.

И, наконец, третий финансовый поток в социальную сферу интеграции вливают помощники Евросовета - специальные структурные фонды ЕС. Прежде всего - это Социальный фонд, затем Фонд регионального развития, Фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства и Фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Фонд выравнивания). Много источников, много уровней и направлений. Эффективно ли такое многообразие и не приводит ли оно к путанице, неразберихе? Как говорится, у семи нянек...

Прежде всего следует  отметить стремление к координации правительств на наднациональном уровне, ответственность и контроль, как за порядком самого финансирования, так и за исполнением и результатами финансируемых программ. Четко отслеживается, на что и как расходуются средства, каковы результаты. Стандартизация и гармонизация - еще один аргумент в пользу упорядоченности использования финансовых потоков.

Причина высоких социальных достижений ЕС не столько в объеме финансовых возможностей правительств и наднациональных бюджетов, сколько в эффективности социальной политики и комплексной увязки социальных мероприятий с другими экономическими программами. Секрет в том, что "социальный компонент" прямо или косвенно содержится практически во всех направлениях интеграционной деятельности. Если правительства делают ставку на экономический рост, инвестиции в человеческий капитал, структурные преобразования в промышленности, развитие сельского хозяйства и т.д. - все это прямо или косвенно дает положительный социальный эффект. Повышаются доходы и благосостояние, снижаются социальные риски. Поэтому главное - не объем социальных расходов, а объем производства интегрированных экономик, равномерность развития стран и регионов, сбалансированность доходов.

Механизм социальной защиты на современном этапе интеграции

Идеологическая платформа современной европейской интеграции выдвигает на первый план социальные цели: строительство уже не просто единой Европы, а "социальной Европы". Это значит, что наряду с экономической развивается социальная интеграция. Суть ее заключается не только в активизации социальной политики. Усиливается "социальная направленность" в других областях деятельности Сообщества, куда перераспределяются финансовые ресурсы.

Социальная система  в ЕС имеет два начала - национальное и наднациональное. Ее фундаментом, базой до сих пор остается уровень национальных правительств. Функция социальной политики на уровне государств - обеспечение коллективных социальных потребностей. Посредством перераспределения национального дохода поддерживается и совершенствуется здравоохранение, охрана труда, защита окружающей среды, образование и профессиональное обучение. Обеспечивается социальная защита пенсионеров, частично или полностью нетрудоспособных граждан, многодетных семей, безработных.

Политика институтов ЕС на наднациональном уровне продолжает играть роль надстройки, способствуя решению тех проблем, которые по своим масштабам не под силу национальным правительствам. Наднациональную социальную политику или деятельность, связанную с социальной защитой, осуществляют не только головные институты ЕС - Европейский Совет, совет, парламент, Комиссия и суд. На социальном направлении работают соответствующие комитеты - Экономический и социальный, Комитет регионов, а также специализированные организации - Постоянный комитет по занятости, структурные фонды (прежде всего Европейский социальный фонд), Европейская служба занятости, Система взаимной информации по политике занятости и т.д.

Оба эти уровня связаны  единым организационным механизмом, координирующим их деятельность.

Наднациональные органы содействуют решению трех групп проблем:

1) специфических социальных  как отдельных категорий трудящихся (молодежи, женщин, пожилых людей,  частично трудоспособного населения), так и трудящихся отдельных  отраслей (транспорт, сельское хозяйство,  рыболовство и т.д.). Для этого осуществляются регулирование и координация деятельности правительств и создаются собственные программы;

2) повышению качества  жизни, улучшению охраны труда  и здоровья;

3) постепенному сближению  социальных систем стран - членов ЕС, например разрабатывают и узаконивают общие социальные нормативы.

Для содействия решению  двух последних групп проблем  в основном используется правовое регулирование. Цель - эффективная координация социальных систем стран - участниц в рамках Союза.

Таким образом, в механизме социальной защиты ЕС применяется разделение ролей между разными уровнями - от местного до наднационального по принципу субсидиарности. Крупномасштабные, особо сложные и особо значимые для Сообщества проблемы социальной направленности решаются на наднациональном уровне.

Социальные  расходы, политика выравнивания доходов  и расширение на Восток

Несмотря на растущую роль наднационального уровня в социальной сфере и социальной интеграции, все  же львиная доля социальных расходов приходится на бюджеты правительств стран - участниц ЕС.

Таблица изменения расходов на социальные цели бюджета ЕС и бюджетов национальных правительств (в млрд. евро):

2006 *г. — прогноз  (в млрд. евро). В структурные фонды  включены социальные расходы ЕОУС и фондов ЕЭС (Аграрного, Социального и Фонда регионального развития) Источник: Европейский Союз на пороге ХХI века./Под ред. Борко Ю.А., Буториной О.В. УРСС. М. 2001, с. 132.

Втаблицу включены расходы ЕС и структурных фондов, которые идут непосредственно напрямую на решение социальных проблем в узком смысле (в основном проедаются). Это весьма скромные цифры по сравнению с бюджетами правительств стран Сообщества вместе взятых. Но в данном случае именно такой расклад - ключ к успеху.

Во-первых, субсидии в основном проедаются и не приносят, скажем, промышленных дивидендов, как инвестиции. Однако они помогают сгладить диспропорции, сохранять социальное спокойствие, поддержать определенную политику государств (например, сельскохозяйственную), т.е. выступают неким социальным стабилизатором.

Гораздо серьезнее - нематериальный вклад наднациональных структур ЕС, который носит институциональный  характер. Ведь основная задача наднационального правительства, как уже отмечалось, - регулировать и координировать программы правительств, гармонизировать стандарты и т.д. Создавать и совершенствовать правила игры, единые и эффективные для всех участников интеграции, как бы внутренне они ни различались, направлять процесс выравнивания этих различий.

И, наконец, в-третьих, общеевропейские организации и фонды вносят гораздо больший вклад в социальное развитие и способствуют улучшению условий социальной защиты косвенно или опосредованно, через стимулирование программ развития промышленности и экономического роста, реструктуризации экономики ЕС, выравнивания уровней развития стран и регионов и т.д. Уровень доходов различных слоев населения, как и правительственных бюджетов, государственных расходов на "достойную жизнь всех граждан", на развитие науки и фундаментальных исследований и др. зависит от возможностей экономического развития. Мощь экономики автоматически решает социальные проблемы, а в социально ориентированном хозяйстве и подавно.

Вместе с тем выравнивание доходов в интегрированных странах - вопрос нелегкий и решается на сверхдлинных временных горизонтах и обязательно в увязке с экономическим развитием. Так, самые большие социальные отчисления в общеевропейскую казну делают страны, находящиеся на высоком уровне развития, - Дания, Люксембург и Германия. Три страны с самыми низкими социальными расходами - Греция, Испания и Португалия - имеют более низкий уровень развития экономики и соответственно уровень доходов.

Сложности социального  характера, причем для всех участников интеграции, возникают с появлением в ЕС новых членов с проблемными экономиками из Восточной и Центральной Европы. Это 170 миллионов человек со средними доходами в размере 25-70 процентов от общеевропейского уровня ВВП на душу населения (Европейский Союз на пороге ХХI века./Под ред. Борко Ю.А., Буториной О.В. УРСС. М. 2001, с. 135).

Успехи в выравнивании доходов и развития связаны с  этапами интеграции. Пока нет конкретных данных о краткосрочных результатах  вступления в ЕС новых стран с  относительно слабым развитием и  весьма низкими доходами населения. Безусловно, присоединение проблемных экономик, а их сразу 10 (это страны с переходной экономикой Центральной и Восточной Европы, плюс прибалтийские), напрягает бюджет ЕС. Можно ли его расширить? Да, за счет перераспределения доходов из наиболее благополучных стран. Именно они являются основными донорами финансовых резервуаров ЕС, включая Фонд выравнивания, через который и перераспределяются доходы на наднациональном уровне. Однако, по мнению специалистов, это приведет к снижению социальных стандартов и уровня доходов в самых богатых странах. Число противников проведения экономических и социальных программ увеличится.

Ведь наиболее активные сторонники присоединения "проблемной десятки" - Германия, ее поддерживала Великобритания. Особенно сильное опасение высказывали Франция и страны с относительно более слабой экономикой - Испания, Ирландия, Греция. Их правительства можно понять. Ведь сейчас - не лучшие времена даже для самых крупных экономик Сообщества - Франции и Германии, хотя это и не связано с интеграцией.

О снижении реальных доходов  населения в период современной  рецессии (сокращения темпов экономического роста) говорит неуклонное уменьшение индекса розничных продаж с декабря 2004 года. В течение пяти последних  месяцев сокращение розничных покупок, по мнению аналитиков "Евроньюс", сокращается по причине роста цен на "черное золото" и структурных проблем в экономике. Плюс ко всему страны еврозоны еще не ликвидировали до конца социально-экономические издержки перехода к единой валюте.

Нетрудно прогнозировать временное снижение доходов по ЕС в целом и увеличение разрыва в уровне доходов на душу населения между странами объединенной Европы в расширенном составе из 25 участниц. Тем более история ЕС показывает, что выравнивание доходов и экономического развития в целом - это долгосрочные плоды интеграции. Напротив, каждый раз расширение европейской семьи на первом этапе сопровождалось усилением неравенства в доходах населения. В дальнейшем эти контрасты сглаживались в результате проведения социальной политики на национальном и наднациональном уровне, а также других интеграционных мероприятий с социальным компонентом. Так, разрыв в доходах на душу населения стран "шестерки" 1960-х годов составлял около 40 процентов, а в 1985 году разница между низкими и высокими доходами уменьшилась до 26 процентов. Расширение до "девятки" повлекло усиление социальных контрастов. Минимальный доход был равен 39 процентам от максимального, усиливая разрыв до 61 процента. За 12 лет этот разрыв сократился до 51 процента (рассчитано по Борко Ю.А. Социальные аспекты интеграции // Европейский Союз на пороге ХХI века./Под ред. Борко Ю.А., Буториной О.В. УРСС. М. 2001, с. 115).