Свободные экономические зоны: сущность, возможности

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Значение СЭЗ в России и пути повышения эффективности их

деятельности 

 

2.1. Возможности использования Российских особых экономических зон

 

В настоящее  время многие бизнесмены, и в частности имевшие офшорные структуры в составе своих малых и больших холдингов и использовавшие их, например, для инновационной деятельности, других видов инвестирования средств или просто как временное хранилище денег, стали обращать больше внимания на возможности российских свободных экономических зон (СЭЗ).

Административными и законодательными ресурсами СЭЗ  пользовались и ранее. Стоит вспомнить, например, насколько широко использовались в свое время возможности закрытых административных территориальных  образований (ЗАТО). Однако приблизительно к 2004 г. все более ужесточающиеся требования к порядку регистрации  и ведения бизнеса в ЗАТО практически полностью подавили интерес к ним.

Позже ситуация изменилась, и в целях создания механизма функционирования особых экономических зон, содержащего  преференции по трем ключевым для  бизнеса направлениям (налоговые  и таможенные льготы, государственное  финансирование инфраструктуры и снижение административных барьеров), был разработан и принят Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических  зонах в Российской Федерации" (далее - Закон N 116-ФЗ). Кроме него в настоящее время действуют следующие Законы, регулирующие образование и деятельность СЭЗ в Российской Федерации:

- Федеральный  закон от 31.05.1999 N 104-ФЗ "Об Особой  экономической зоне в Магаданской  области" (далее - Закон N 104-ФЗ);

- Федеральный  закон от 10.01.2006 N 16-ФЗ "Об Особой  экономической зоне в Калининградской  области и о внесении изменений  в некоторые законодательные  акты Российской Федерации" (далее  - Закон N 16-ФЗ);

- Федеральный  закон от 17.05.2007 N 84-ФЗ "О внесении  изменений в статьи 5 и 23 Федерального  закона "Об Особой экономической  зоне в Калининградской области  и о внесении изменений в  некоторые законодательные акты  Российской Федерации", статью 89 части первой Налогового кодекса  Российской Федерации и статьи 288.1 и 385.1 части второй Налогового  кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 84-ФЗ).

 

2.2. Реформирование Российской модели свободных экономических зон: правовые инструменты и перспективы

 

Мировая практика показывает, что различного рода экономические зоны (независимо от того, как их называют - свободные  экономические зоны, особые экономические  зоны, зоны свободной торговли или  как-то иначе) способны быть инструментом, стимулирующим экономическое развитие страны в целом или отдельных  направлений экономической деятельности . Не является исключением из данного правила по развитию экономики через запуск механизма особых экономических зон (СЭЗ) и Российская Федерация.

По состоянию  на конец 2009 г. в России было создано 13 СЭЗ: две - промышленно-производственного типа, четыре - технико-внедренческие и семь - туристско-рекреационных. Отобраны три площадки для строительства портовых зон (СЭЗ портового типа в Ульяновской области; СЭЗ портового типа в Хабаровском крае; СЭЗ портового типа в Красноярском крае). Резиденты СЭЗ пользуются налоговыми и таможенными льготами. Кроме того, за государственный счет строится инфраструктура зон - административные здания, бизнес-инкубаторы, подводятся коммуникации. В качестве ближайших перспектив руководством Минэкономразвития России предполагается выделение из федерального бюджета в течение трех последующих лет 15 млрд руб. на создание СЭЗ.

Вместе  с тем инвестиционная привлекательность  многих инфраструктурных объектов СЭЗ  в настоящее время крайне низка (основные причины - отсутствие достаточного количества потребителей, высокий входной  инвестиционный взнос для резидентов СЭЗ). Рассчитывать на значительный интерес  инвесторов, как в случае с коммерчески  привлекательными объектами, в большинстве  случаев не приходится. Среди других проблем - расчет экономической эффективности создания объектов инфраструктуры СЭЗ и поиск крупных инвесторов для создания СЭЗ; определение механизмов участия федеральных, региональных и муниципальных органов власти, возможность предоставления ими гарантий в отношении объектов на территории СЭЗ, вне территории СЭЗ; применение концессионных механизмов (в настоящее время практика применения закона о концессиях крайне незначительна).

Несмотря  на очевидные трудности в практике создания и функционирования особых экономических зон, выход из проблемного  поля и осуществление эффективной  реализации глобального для экономики  России проекта по развитию данных территорий с особым режимом осуществления  экономической деятельности может  быть связан с поиском новых моделей совершенствования СЭЗ (в том числе с опорой на достижения зарубежного опыта).

Основываясь на анализе научных публикаций по проблемам развития СЭЗ, а также  на последних изменениях законодательной  базы в данной области, можно связать смысл главных преобразований в российской модели СЭЗ с перераспределением функций и полномочий в структуре организации и управления данными обособленными территориями.

Это стратегическое направление имеет, по крайней мере, два основных пути реализации:

управленческий - базируется на необходимости реформирования системы органов управления СЭЗ с передачей части федеральных полномочий на региональный уровень;

финансово-организационный - связан с обеспечением возможности ограниченного участия государства в создании и организации деятельности СЭЗ за счет большего вовлечения частных источников финансирования в строительство инфраструктуры.

 

Направления совершенствования модели российских СЭЗ

1. О необходимости  реорганизации структуры органов  управления СЭЗ говорилось давно  как на официальном уровне, так  и на уровне общественности. Начало реформированию органов управления СЭЗ было положено в конце 2009 г., когда Указом Президента РФ от 5 октября 2009 г. N 1107 "Вопросы Министерства экономического развития Российской Федерации" упразднялось Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосСЭЗ) с передачей его функций, а также функций его территориальных управлений Министерству экономического развития РФ. РосСЭЗ было создано в 2005 г. для "оказания услуг и осуществления правоприменительных функций в сфере управления особыми экономическими зонами, а также контроля за выполнением соглашений о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности".

До последнего времени система управления СЭЗ  представляла собой сложную трехуровневую  структуру, которая включала Минэкономразвития  России (нормативно-правовое регулирование), РосСЭЗ и его территориальные органы (управление СЭЗ), наблюдательные советы СЭЗ (контрольные и координирующие функции), а также ОАО "Свободные экономические зоны" и его дочерние акционерные общества и филиалы (строительство объектов инфраструктуры). Действующая система была жестко централизованной, недостаточно гибко и оперативно реагировала на потребности резидентов. Следовало также решить вопрос обеспечения активного участия региональных властей в управлении СЭЗ.

По результатам  анализа деятельности СЭЗ, с учетом мирового опыта функционирования особых зон было принято решение о  переходе к двухуровневой системе  с перераспределением полномочий между  Министерством, ОАО "СЭЗ" и регионами.

В качестве нового органа управления СЭЗ создан Департамент особых экономических  зон и проектного финансирования как подразделение Минэкономразвития  России, в сферу полномочий которого входят вопросы развития особых экономических  зон. В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в ред. от 25 декабря 2009 г.) (далее - Закон об особых экономических зонах), предусматривающей передачу отдельных полномочий по управлению особыми экономическими зонами с федерального уровня на основании соглашения органу исполнительной власти субъекта РФ либо управляющей компании или иному уполномоченному органу, подготовлены соглашения о передаче части полномочий на региональный уровень.

Следует отметить, что в регионах во исполнение п. 6 Протокола совещания у министра экономического развития Российской Федерации  Э.С. Набиуллиной от 21 октября 2009 г. N 42-ЭН "О разработке новых механизмов управления и создания особых экономических зон" уже назначены и действуют представители, ответственные за взаимодействие с резидентами для оперативного разрешения текущих вопросов.

Ряд полномочий бывшего Агентства по управлению СЭЗ и его территориальных  органов будет передан ОАО "Особые экономические зоны" в части, касающейся вопросов привлечения резидентов в  СЭЗ, взаимодействия с ними и оперативного решения проблем. Это потребует  внесения изменений в действующее законодательство, а также принятия специального пакета документов, регулирующих передачу полномочий и функций.

Таким образом, основной смысл преобразования системы  управления СЭЗ связан с переходом  к двухступенчатой структуре  органов, уполномоченных осуществлять руководство и контроль над СЭЗ  при упразднении Федерального агентства  по управлению СЭЗ и передачи части  полномочий на региональный уровень.

2. О целесообразности  перераспределения финансово-организационных  полномочий с передачей части  финансирования с государственного  на частный уровень говорится  в ряде правовых публикаций  по проблемам развития и функционирования  СЭЗ.

По мнению одного из специалистов, возможным вариантом минимизации рисков при создании особой экономической зоны может быть комплексное использование инструментов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). При этом процессы создания СЭЗ и использования ГЧП должны идти параллельно.

Законодательством предоставляется довольно широкий  перечень инструментария для обеспечения  участия частного капитала в создании и модернизации инфраструктуры (концессии  различных видов, Инвестиционный фонд РФ, венчурные фонды, Банк развития (Внешэкономбанк), федеральные адресные инвестиционные программы, федеральные  целевые программы и т.п.).

Использование одного из названных инструментов ГЧП  или их сочетания уже на первом этапе позволит распределить финансовые риски по созданию необходимых объектов инфраструктуры между государством и бизнесом.

Выбор моделей  финансирования - это сфера ведения  субъектов Российской Федерации. Именно они, как самые заинтересованные "участники" этого процесса, имеют сегодня все возможности для эффективного создания и функционирования СЭЗ.

Следует отметить, что в свое время РосСЭЗ начало активно разрабатывать новые модели создания и управления СЭЗ, в том числе с использованием принципов ГЧП. Основное направление - ограничение участия государства за счет вовлечения частных инвесторов в строительство инфраструктуры СЭЗ.

Среди таких  моделей - создание СЭЗ без средств  федерального бюджета, передача управления СЭЗ на уровень региона, привлечение  частных компаний в качестве операторов конкретной СЭЗ в целом, привлечение  внебюджетных средств на строительство  отдельных объектов инфраструктуры СЭЗ (групп объектов).

О необходимости  отхода от жесткого государственного участия в создании СЭЗ свидетельствует  и опыт развитых зарубежных стран, в  соответствии с которым самостоятельное  экономическое развитие особых зон  на основе принципов и законов  рыночной экономики при минимальном  вмешательстве государства - наиболее эффективный способ функционирования данных территорий.

Свободные экономические зоны (СЭЗ) и зоны технико-экономического развития создавались по принципу отказа от государственных централизованных капиталовложений.

Развитие  СЭЗ финансируется сформировавшимся в них своеобразным механизмом. В  ряде случаев компании за счет банковского  кредита создают на небольшом  участке необходимую инфраструктуру, иногда возводят фабричные постройки, а затем сдают земельные участки  и сооружения в аренду иностранным  инвесторам. Арендные платежи идут в счет погашения кредита.

Если  обратиться к российским реалиям, следует  отметить, что общий объем финансирования СЭЗ из средств федерального бюджета, который правительство намеревается выделить для развития СЭЗ на предстоящие три года (2010 - 2012), - 15 млрд руб. По оценкам специалистов, этого недостаточно, и требуемый объем финансирования, прежде всего на создание инфраструктуры особых экономических зон, должен быть не менее 22 - 25 млрд руб. в расчете на одну особую экономическую зону.

Взять недостающие финансовые средства можно у частных инвесторов, которые претендуют на статус резидентов особых экономических зон. Однако представители многих регионов, подавших заявки на создание особых экономических зон, отмечали дефицит крупных инвесторов, готовых вкладывать деньги с самых первых шагов создания зоны.

Возлагаются надежды на привлечение средств  иностранных инвесторов, но мировая  практика показывает, что крупные  зарубежные компании будут активно  инвестировать в конкретную СЭЗ в том случае, если успешно пройдет первая волна реализации проекта, которая занимает 2 - 3 года.

Капитальные финансовые вложения необходимы прежде всего для развития инфраструктуры особых экономических зон (транспорт, средства связи и т.д.), а в соответствии с мировым опытом такие затраты  несет в первую очередь страна-организатор, а не частные инвесторы. Более  того, значительная часть инвестиций должна быть осуществлена еще до того момента, как в зоне будут зарегистрированы первые инвесторы, и масштаб этих первоначальных инвестиций является определяющим для успешности проекта в дальнейшем.

Как показывает опыт, размеры первоначальных бюджетных  финансовых вложений в развитие особых экономических зон варьируются  в зависимости от существующей инфраструктуры зоны, характера производства, местоположения и т.д., но в среднем они составляют не менее 5 тыс. долл. на одно рабочее  место.