Местное самоуправление

 

Комбинированная модель (см. Приложение (5)), или смешанная, построена  на том, что население избирает совет  и мэра. Мэр, в свою очередь, назначает  администратора, но при этом полномочия между ними могут быть различными. Администратор формирует свою администрацию, которая согласовывается с советом. Здесь так же, как и при сильном  мэре, он отчитывается перед советом.

 

Особое значение в сфере  управления муниципальными образованиями  придается модели «мэр -- собрание» (см. Приложение (6)), смысл которой наиболее полно отражает специфику местного самоуправления. Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и не в очень сильной мере зависит от объекта управления, то модель «мэр -- собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Например, в США данная модель реализуется на уровне таунов и тауцшипов, где численность населения не превышает 25 тыс. чел. Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который осуществляет полномочия главы местного самоуправления. Что касается принятия местного бюджета, утверждения порядка его исполнения и определения контрольных полномочий, то эти функции определяются на общем собрании граждан, созываемом 1 --2 раза в год. В особых случаях либо при крайней необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления.

 

В России наибольшее распространение  в управлении городскими муниципальными образованиями получила модель «сильный мэр -- совет», характерной чертой которой является совместная выборность главы администрации и представительного органа -- городского совета. Такая модель утвердилась главным образом в крупных городах, где компетенция исполнительной и законодательной власти является строго разделенной. В крупных российских городах сформировалась типовая организационная структура управления городом, характерной чертой которой является сочетание отраслевого и территориального принципов. Будучи избранным руководителем городской администрации, мэр, тем не менее, действует в узких границах бюджета, принятого городским советом, определяя тактику и стратегию в исполнении принятых представительным органом власти решений. Однако, располагая правом оперативного использования бюджетных средств, глава местного самоуправления подчас довольно свободно распоряжается ими, допуская их нецелевое использование. Поэтому функцию организации никак нельзя оторвать от функции контроля, значение которой особенно важно в режиме управления бюджетными ресурсами.

 

Если выбор одной из вышесказанных моделей определяется в основном социально-политическими  условиями и не в очень сильной  мере зависит от объекта управления, эта модель может быть рекомендована  только для малых поселений, где  функции представительного органа может осуществлять непосредственно  население. В более распространенной отечественной терминологии эту  модель следовало бы назвать «староста -- сельский сход». Единственным выборным лицом здесь является староста, который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости аппарат увеличивается, во всяком случае, назначается или выбирается казначей.

 

Приведенными моделями не исчерпывается все многообразие организационных структур муниципального управления, но на их основе могут быть построены различные модификации  и «гибридные» модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

 

Важно, что базовые модели организационных структур местного самоуправления позволяют путем  выбора из небольшого числа практически доказавших свое право на существование вариантов принять за основу один из них и применительно к конкретным условиям развить его до полной структуры органов управления муниципальным хозяйством.

 

4.Непосредственное участие  граждан в местном самоуправлении

 

 

Конституция РФ (ст. 130, п. 2) предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формируемые  органы местного самоуправления. Тем  самым предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.

 

Первая -- формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая -- формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются:

 

местные референдумы;

 

муниципальные выборы;

 

голосования по отзыву депутатов  и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения  границ и преобразования муниципальных  образований;

 

сходы граждан в малых  муниципальных образованиях.

 

Ко второй группе относятся: участие граждан в опросах  по различным вопросам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов), публичные слушания, правотворческая  инициатива граждан, обращения граждан  в органы местного самоуправления, мирные массовые акции населения, а  также разнообразные формы территориального общественного самоуправления.

 

Согласно Федеральному закону 2003 года, граждане вправе участвовать  в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих законодательству, т. е. перечень форм прямой демократии не ограничен. Участие  граждан в местном самоуправлении основано на принципах законности и  добровольности. Государственные органы и их должностные лица, а также  органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать  населению в осуществлении им местного самоуправления и участии  в его осуществлении.

 

Рассмотрим некоторые  из форм участия граждан в местном  самоуправлении более подробно.

 

Местный референдум

 

Высшая форма народовластия  на муниципальном уровне -- местный референдум, проводимый в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами и должностными лицами и подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования. Принятое решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными органами государственной власти.

 

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования  по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений  или главы местной администрации. Порядок проведения местного референдума  определяется Федеральным законом  «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации». В  местном референдуме имеют право  участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным  правом. Он проводится на основе равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Его итоги  и принятое на местном референдуме  решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого  на местном референдуме, в соответствии с разграничением полномочий.

 

Муниципальные выборы

 

Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и  должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в  сроки, предусмотренные уставом  муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, выборы могут быть назначены муниципальной  избирательной комиссией или  судом.

 

Гарантии избирательных  прав граждан устанавливаются федеральными законами. В соответствии с ними органы государственной власти субъектов  РФ вправе устанавливать порядок  проведения муниципальных выборов: назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования  на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов  выборов.

 

При проведении муниципальных  выборов используются различные  избирательные системы. Основные из них -- выборы по избирательным округам («мажоритарная» система) и пропорциональная система.

 

При мажоритарной системе  территория муниципального образования  разбивается на несколько избирательных  округов с примерно равной численностью населения и от каждого округа избирается один депутат. Такая схема  встречается в России чаще всего  в силу относительной простоты агитационной кампании, привычности ее как для  населения, так и для властей. При пропорциональной системе избиратели голосуют не за конкретного кандидата, а за партию или блок партий (т. е. за партийные списки), а депутатские  мандаты распределяются пропорционально  набранным голосам. Решение о  применении в муниципальном образовании  той или иной избирательной системы  осуществляется местным сообществом  самостоятельно в зависимости от местных условий и закрепляется в уставе муниципального образования.

 

Обе избирательные системы  имеют свои достоинства и недостатки. Пропорциональная более приспособлена для выражения общего интереса территориального коллектива. Однако ее применение в России требует развитой политической структуры общества и устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

 

Разновидностью мажоритарной системы являются выборы по многомандатным округам, когда от одного избирательного округа избирается не один, а несколько (не более 5) депутатов. Избранными по округу считаются кандидаты, набравшие  наибольшее количество голосов, в количестве, соответствующем числу мандатов. Такая система лучше всего  решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. В  крупных городах может применяться  схема, при которой многомандатным избирательным округом является район города, но в городе несколько  таких округов. В малых муниципальных  образованиях выборы могут проводиться  по единому многомандатному округу.

 

Возможна также смешанная  избирательная система, при которой  одна часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая -- по пропорциональной. Сочетая положительные качества исходных систем, смешанная избирательная система позволяет обеспечить выражение как территориальных, так и групповых интересов населения.

 

Согласно уставам большинства  муниципальных образований, для  победы на выборах достаточно простого большинства голосов. В некоторых  уставах предусматривается, что  при выборе главы муниципального образования для победы необходимо абсолютное большинство голосов, т. е. 50% +1 голос от числа действительных бюллетеней. Если ни один из кандидатов такого большинства не набирает, проводится второй тур, в котором участвуют  два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее количество голосов. Для  победы во втором туре достаточно простого большинства голосов.

 

Голосование населения

 

В соответствии с Федеральным  законом 2003 года голосование граждан  может производиться по вопросам отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, изменения  границ или преобразования муниципального образования. Порядок назначения и  организации голосования аналогичны проведению выборов и референдумов.

 

Основанием для отзыва депутата или выборного должностного лица местного самоуправления могут  служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), установленные уставом и подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить возможность обвиняемому  дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат  или выборное должностное лицо считается  отозванным, если за это проголосовало  не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном  округе) избирателей.

 

Голосование по вопросам изменения  границ или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие  более половины жителей муниципального образования (или его части), обладающих избирательным правом. Решение по данным вопросам считается принятым, если за него проголосовало более  половины жителей, участвовавших в  голосовании. Итоги голосования  граждан и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

 

Сходы граждан

 

В муниципальных образованиях с численностью избирателей не более 100 человек представительный орган  местного самоуправления не создается, а для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Он осуществляет полномочия представительного  органа муниципального образования, созывается главой муниципального образования  самостоятельно или по инициативе не менее 10 жителей и правомочен при  участии более половины жителей  поселения, обладающих избирательным  правом. Проведение схода граждан  обеспечивается главой местной администрации.

 

Решения схода считаются  принятыми, если за них проголосовало  более половины участников. Они подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) и исполнению.

 

Опросы населения

 

Опрос граждан может проводиться  на всей или на части территории муниципального образования с целью выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Для этого обычно достаточно опросить некоторое количество граждан, представляющих разные слои населения (репрезентативная выборка), что значительно проще и дешевле по сравнению с референдумом. Существуют технологии проведения различных устных и письменных опросов, формы анкетирования и т. д.

 

В опросе имеют право участвовать  жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

 

Опрос граждан назначается  представительным органом муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе главы муниципального образования, а для вопросов государственного или межмуниципального значения -- по инициативе органов государственной власти субъекта РФ. Порядок назначения и проведения опроса определяется уставом или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Финансирование опроса осуществляется за счет средств местного бюджета (или бюджета субъекта РФ, если опрос проводится по его инициативе). Результаты носят рекомендательный характер.

 

Собрания (конференции) граждан

 

Собрания граждан предназначены  для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц  местного самоуправления. Они проводятся по инициативе населения, представительного  органа или главы муниципального образования, органа территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения  к органам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления.