Методика проведения функциональных анализов деятельности областного исполнительного органа государственной власти Тверской области

Приложение 

к протоколу заседания комиссии

по проведению административной реформы 

в Тверской области

от 26.03.2008 № 3 (вопрос 1)

 

Методика проведения функциональных анализов деятельности областного исполнительного органа государственной власти Тверской области

 

Раздел 1. Общие  положения 

 

Методика проведения функциональных анализов  деятельности областного исполнительного органа государственной власти Тверской области  разработана в целях оказания содействия областным исполнительным органам государственной власти Тверской области в  проведении оптимизации функций и обеспечения единообразного подхода к выполнению данной работы. Системность мероприятий в этом блоке административной реформы достигается за счет развертывания последовательности процедур анализа функций органов исполнительной власти. Содержательно и методологически в современной практике различаются два типа процедур данного рода – это горизонтальный и вертикальный функциональный анализы.

Горизонтальный функциональный анализ – это инструмент анализа и оценки деятельности исполнительных органов государственной власти (далее – ИОВ) на предмет избыточности присутствия государства в отдельных сферах жизни общества, а также взаимного дублирования деятельности ИОВ. Собственно, проведение горизонтального функционального анализа призвано ответить на вопрос: «Должна ли данная (анализируемая) функция ИОВ исполняться в принципе, без оценки качества и эффективности ее исполнения?» При проведении же вертикального функционального анализа получают ответ на вопрос: «Каким образом возможно обеспечить повышение эффективности и качества исполнения функции ИОВ без оценки ее целесообразности и допустимости в принципе?» Тем самым, вертикальный функциональный анализ выступает инструментом анализа деятельности ИОВ на предмет повышения операционной эффективности исполняемых функций.

Как правило, проведение функциональных анализов обоих типов  осуществляется в последовательном порядке. В первую очередь проводится горизонтальный функциональный анализ, по итогу которого вносятся изменения в соответствующие нормативные правовые акты, устанавливающие полномочия ИОВ, признанные избыточными или дублирующими. После этого принимается решение о проведении вертикального функционального анализа, итогом которого выступают структурные изменения в ИОВ и переход к более эффективным административным процессам.

Перед началом проведения горизонтального функционального  анализа сознательно устанавливается  избыточность любой деятельности ИОВ. Собственно, сам анализ представляет собой «доказательство от обратного» - для того чтобы деятельность ОИВ была признана целесообразной и единственно возможной именно в форме государственной функции ИОВ, должны быть представлены очевидные доказательства этого. Определение избыточности, дублируемости или необходимости уточнения содержания функции может быть разрешено только путем установления ясной и однозначной связи между функцией и характером выходных результатов как в части их необходимости, так и в части принципиальной невозможности их достижения любым иным легитимным способом.

Горизонтальный функциональный анализ включает в себя три блока  действий. Во-первых, это блок выделения  «функций» ИОВ. Во-вторых, блок синтаксического  анализа формулировок «функций». И, в-третьих, блок тестирования «функций»  на предмет возможности сохранения их в качестве функций ИОВ.

Вертикальный функциональный анализ также состоит из трех блоков. Во-первых, это блок, связанный с  выделением функций ИОВ. Во-вторых, блок реконструкции выделенных функций, предусматривающий осуществление структурного анализа деятельности ИОВ. В-третьих, блок оптимизации деятельности ОИВ, предусматривающий проведение оценки целесообразности, допустимости, ресурсоемкости выполнения тех или иных функций.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Раздел 2. Горизонтальный функциональный анализ

 

Блок 1. Выделение  функций областного исполнительного органа государственной власти Тверской области

 

Действия данного блока  направлены на формирование первичного перечня функций, которые на дальнейших этапах будут подвергаться анализу. Данный перечень выполняется в форме таблицы:

 

№ п/п	Формулировка функции  ИОВ	Нормативный правовой акт, устанавливающий функцию

 

Для составления указанного перечня функций исполнительные органы государственной власти Тверской области используют сведения о функциях, указанные в реестрах государственных функций исполнительных органов государственной власти Тверской области, сформированных в соответствии с положением о Едином реестре государственных функций Тверской области. 

В указанный перечень также включается деятельность, которая фактически осуществляется, но не получила отражения в нормативных правовых актах. В графе «Нормативный правовой акт, устанавливающий функцию» ставится прочерк.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Блок 2. Синтаксический анализ функций

 

Полученные на предыдущем этапе первичные формулировки функций должны быть приведены к единому синтаксическому стандарту. Приведение формулировок к синтаксическому стандарту  позволит провести первичное «выбраковывание» формулировок «функций». Первым критерием для ликвидации «функции» является невозможность переложить ее в требуемый синтаксический стандарт. Фактически в этот момент она распознается как «не функция» (это может быть декларацией намерений, установлением принципа, указанием на направление деятельности, целью или задачей организации). Вторым критерием избыточности становится появление большого количества функций-дублеров, которые до этого скрывались за полисемантичными¹ и агрегированными² формулировками функций.

Приведение к единому  синтаксическому стандарту означает, что формулировки функций должны единообразно звучать, иметь единую «формулу записи». Для того, чтобы деятельность организации зазвучала в функциональной формулировке, требуется соблюдение ряда правил:

а) действие, которым описывается исполнение функции, должно использовать глагол или отглагольное существительное с минимально агрегированным значением. В качестве примера, следует указать, что к глаголам с максимально агрегированным значением относятся: «координирует», «содействует», «совершенствует», «взаимодействует». К глаголам с минимального агрегированным значением относятся: «вносит», «регистрирует», «выдает», «принимает»;

б) функция может описываться  исключительно единственным действием, использование в формулировке функции перечисления глаголов (или отглагольных существительных) как однородных членов не допускается. В этом случае, рассматриваются либо две и более функции, либо указывается крайнее (или обобщающее) действие в процессуальной цепочке, выступающей фактически последовательностью операции по исполнению одной единственной функции;

в) рассматриваемое  действие исполняется исключительно  самим исполнительным органом государственной  власти Тверской области, без привлечения  или последующего участия иных органов  или организаций, исключение составляет возможность единовременного соисполнения данного действия иным органом (в этом случае соисполнение и соисполнитель прямо указываются в функции исполнительного органа государственной власти Тверской области);

г) применяемое  в формулировке действие выполняется на регулярной или по крайней мере на неоднократной основе;

д) из формулировки функции должны быть однозначно идентифицируемы:

- выход³ или результат исполнения функции. Как правило, в качестве результирующего выхода функции указываются документы (формуляры), государственный контроль или надзор, деятельность иного органа и так далее;

- внешний для  данного ИОВ получатель результата, объект действия или контрагент  рассматриваемого действия. В качестве  получателя результата могут быть указаны категории лиц («лицензиаты», «инвалиды», «декларанты» и прочее), либо единичные конкретные получатели;

- конкретная  сфера применения функции. Это  означает, что никакой иной орган  (за исключением соисполнителя)  не может подразумеваться в  качестве потенциального исполнителя данной функции в этой предметной сфере. Как следствие, в формулировке функции не может указываться  предельно обобщенных предметных сфер, как например, «здравоохранение», «национальная безопасность», так как наверняка в сфере данных отношений деятельность анализируемого органа не единственна.

Существует  определенное правило соотношения  указанных элементов в формулировке функции. Как правило, результат  исполнения функции, получатель результата и сфера применения редко совместно указываются в одной формулировке. Практика построения формулировок объемлется двумя вариантами:

1. Действие + результат  действия (выход функции) + получатель  результата (контрагент действия/объект  действия). Например: «Производит контроль соблюдения лицензиатами лицензионных условий»;

2. Действие + результат  действия + однозначно идентифицируемая  сфера применения. Например: «Осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере массовых коммуникаций».

В последнем  случае получатель результата не указывается, поскольку функция распространяется на неопределенный круг лиц или его идентификация следует из характера действия, достигаемого результата или сферы применения.

В ходе приведения формулировок функций к единому синтаксическому стандарту не только вскрываются формулировки функций, которые не могут быть отнесены к функциям вообще, но и существенно уменьшается количество функций-дубликатов. Устранение дублирующих друг друга функций достигается за счет применения правила – «один выход – одно действие» или, иными словами, «у двух различных функций не может быть общего выхода».

Еще одним важным требованием  синтаксиса формулирования функций  ИОВ является переформатирование видов  деятельности (первичных формулировок функций), не имеющих предметно-специфичного содержания (действия) в универсальные функции ИОВ. К универсальным функциям относятся:

- функции государственного  заказчика;

- функция распорядителя  и получателя бюджетных средств;

- функция по приему граждан и формированию ответов на их обращения;

- функция по обеспечению  мобилизационной подготовки ИОВ;

- функция по управлению  государственной собственностью (в  том числе, подведомственными учреждениям и предприятиями);

- функция по разработке  нормативных правовых актов в  сфере своей компетенции и так далее.

В качестве примера, такой  вид деятельности как «утверждение смет подведомственных органов и  учреждений» следует рассматривать  как часть более общей формулировки «выполнение функций распорядителя  бюджетных средств».

К допустимым глаголам при формулировании функций можно отнести следующие:

- для политических функций – «разрабатывает», «определяет», «принимает», «реализует», «контролирует»;

- для правоустанавливающих функций – «издает», «утверждает», «разрабатывает»;

- для правоприменительных функций – «выступает государственным заказчиком», «финансирует», «принимает решение о», «разрабатывает»;

- для исполнительно-распорядительных  функций - «исполняет функции  организаторов по проведению  мероприятий»;

- для контрольно-надзорных функций – «проводит государственную аккредитацию», «лицензирует», «контролирует», «выступает государственным заказчиком», «финансирует»;

- для функций управления государственным имуществом – «реализует полномочия собственника», «реализует полномочия учредителя», «в качестве представителя государства участвует в управлении организацией»;

- для функций оказания услуг – «реализует», «анализирует»,  «разрабатывает», «выполняет функции эксперта», «проводит консультации», «предоставляет информацию».

При формулировании функций необходимо избегать употребления широко распространенных слов «организует», «обеспечивает», «координирует», «осуществляет», «содействует», «совершенствует», «взаимодействует», «участвует», «в пределах компетенции», «в установленном порядке». Они должны быть заменены в зависимости от реального содержания функции. Так, слово «организует» может быть заменено, например, на «выступает заказчиком и финансирует» или «исполняет функции организаторов», слово «обеспечивает» - на «исполняет функции аппарата» или «принимает решение».

Слова «координирует», «осуществляет», «содействует», «совершенствует», как  правило, не несут самостоятельной  смысловой нагрузки. Они должны заменяться в зависимости от того, каково реальное содержание этих функций. Возможно, придется заменить одну функцию на несколько.

Пример:

Старый вариант: содействует развитию всех видов и жанров профессионального искусства

Возможные новые варианты:

- издает стандарты, связанные с разнообразием жанров;

- финансирует развитие конкретных видов и жанров;

- исполняет функции организаторов по проведению разножанровых фестивалей и т.п.

Слово «взаимодействует» не может  описывать функцию, поскольку не имеет иного результата, кроме  собственно взаимодействия. Как правило, это форма реализации других функций.

Слова «в пределах своей компетенции» могут использоваться только при  явном указании документа, устанавливающего эти пределы, а также при обязательном указании исполнителя этой функции  при выходе за пределы компетенции данного ИОВ.