Методика проведения функциональных анализов деятельности областного исполнительного органа государственной власти Тверской области

Слова «в установленном порядке» могут использоваться только при явном указании документа или типа документа, которым установлен порядок.

Все эти правила применимы  и в случаях одновременного использования  множества слов-паразитов, например, «участвует в разработке и осуществлении мероприятий».

Крайне широкая формулировка «принимает решение о» позволяет записать в положение об ИОВ едва ли не любую функцию. Есть всего лишь два ограничения: это должна быть властная функция, то есть она требует, чтобы орган принимал конкретное решение, и это должна быть правоприменительная функция, то есть решение должно касаться конкретных объектов управления.

Данная формулировка поглощает  множество разнообразных формулировок в действующих положениях: вместо «выдает специальные разрешения» — «принимает решение о выдаче специальных разрешений», вместо «распределяет» — «принимает решение о распределении», вместо «утверждает проекты» - «принимает решение об утверждении проектов» и т. д.

Еще одна крайне широкая формулировка «контролирует» позволяет записать в положение об ИОВ практически любой вид контроля. Требуется явное указание не только на то, что и где контролируется, но и ответ на вопрос «как (кем) контролируется?» При применении этой формулировки необходимо четко выделять ту работу, которую делают непосредственно государственные служащие ИОВ: зачастую они осуществляют контроль не самостоятельно, а через подведомственные структуры, а иногда и государственные унитарные предприятия. Если же речь идет именно о контроле, осуществляемом ИОВ, то должна использоваться формулировка «контролирует на основании личных наблюдений...» или «...на основании выездных проверок...». Слово «контролирует» означает проверку на соответствие каких-либо действий установленным правилам и возможность применения мер (санкций) в случае выявленного несоответствия. Если у ИОВ нет полномочий применять меры к нарушителю, то нельзя говорить о контроле. Скорее всего, это будет функция учета.

Слово «издает» используется только в значении «обнародовать» и  применяется к нормативным правовым, распорядительным и локальным актам. В значении «напечатать» это слово не используется, тем более, что полиграфическая деятельность не может быть функцией ИОВ: он может выступать заказчиком или предоставлять информацию для публикации.

При использовании формулировки «выступает государственным заказчиком» следует иметь в виду, что в роли государственного заказчика ИОВ может выступать даже в тех случаях, когда не осуществляется прямое финансирование исполнителей. Эта формулировка применяется и в ситуациях, когда государство выступает инициатором и координатором совместных действий негосударственных органов в интересах общества.

В некоторых случаях  в положениях об ИОВ записаны функции, которые являются необходимыми для обеспечения работы самого органа власти, согласуются с требованиями закона, но при этом по сути являются чисто техническими. При описании таких функций, как «оформляет (выдает) документы», «обеспечивает хранение» и т.п. — при условии, что они удовлетворяют требованиям, предъявляемым к функциям, следует прибегнуть к формулировке «исполняет вспомогательную (техническую) работу».

Слово «реализует» чаще всего встречается в контексте  «разрабатывает и реализует политику»  и «разрабатывает и реализует  целевые программы». В обоих контекстах оно избыточно: в первом случае все функции ИОВ есть реализация политики, во втором необходимо в явном виде указывать, что входит в реализацию - финансирование, принятие конкретных решений и т.п.

Слово «реализует» допустимо  в том случае, когда заранее неизвестно и не может быть известно, что будет входить в реализацию. Это касается международных обязательств и закрепленных в законодательном акте прав. Кроме того, в тех случаях, когда государство выступает собственником или учредителем организаций, собственником имущества, долей в пакетах акций акционерного общества и т.п., оно обладает всеми полномочиями собственника (учредителя), которые и осуществляет через конкретные ИОВ. Чтобы избежать перечисления всех полномочий, используется слово «реализует».

Необходимо обратить внимание, что отнесение формулировки «реализует полномочия учредителя» к классу функций управления государственным имуществом не означает необходимости наличия имущественных отношений между учредителем и учрежденной организацией. В этом смысле классификация и особенно названия классов функции являются условными.

Широко распространены в положениях об ИОВ формулировки «дает заключение», «согласует». Чтобы понять, какую формулировку следует применить вместо указанных, достаточно вдуматься в смысл выполняемых действий. Заключение на тот или иной документ - это либо подтверждение его качественности, либо требование внесения необходимых изменений. Аналогично согласование - это либо согласие с документом, либо возврат с целью внесения изменений и дополнений. Поэтому обе эти функции суть подготовка предложений.

«Мониторинг», то есть продолжающееся во времени наблюдение за объектами и процессами в их динамике, не является самостоятельной функцией. Это просто сбор информации, на основании которой принимаются решения, и в этом смысле не является функцией, поскольку не имеет конечного результата. Эту функцию можно представить либо как ведение учета, либо как контроль, причем в последнем случае можно явно указать «контролирует на основании мониторинга», не забыв указать, кто именно осуществляет мониторинг.

В стандартизованной  части описания функций слово  «процесс» чаще всего встречается  в формулировке «контролирует процесс...». Такая формулировка не может описывать  функцию, поскольку не предусматривает никакого результата: результат по определению достигается за конечное время, процесс вполне может быть бесконечен. По сути же контроль осуществляется за промежуточными результатами процесса.

Примеры приведения формулировок к единому синтаксическому стандарту:

1. Старый вариант: подготовка докладов для <органа или должностного лица> по <...>.

Новый вариант: обобщает имеющуюся информацию по <...> в виде доклада для <органа или должностного лица>.

2. Старый вариант: разработка сводного финансового баланса по территории.

Новый вариант: разрабатывает предложения для <органа/органов или должностного лица> в бюджет в форме сводного финансового баланса по территории.

3. Старый вариант: осуществляет межведомственную координацию при создании кооперированных библиотечных систем.

Новый вариант: выступает государственным заказчиком создания кооперированных библиотечных систем.

4. Старый вариант: определяет политику информатизации в области <...>, организует создание отраслевых и межотраслевых информационных сетей и баз данных.

Новый вариант 1 (предпочтительный): исполняет техническую работу по информатизации в сфере <...>, созданию отраслевых и межотраслевых информационных сетей и баз данных.

Новый вариант 2 (допустимый):

- Разрабатывает политику  информатизации в сфере <...>;

- Выступает заказчиком  и финансирует создание отраслевых  и межотраслевых информационных  сетей и баз данных в сфере  <... >

5. Старый вариант: организует и проводит обучение сотрудников департамента и подведомственных организаций в форме семинаров, лекций, дискуссий, «круглых столов» с приглашением квалифицированных специалистов

Новый вариант:

- Исполняет функции  организатора по проведению образовательных  мероприятий для сотрудников департамента и подведомственных организаций;

- Финансирует проведение образовательных мероприятий для сотрудников департамента и подведомственных организаций;

- Принимает решение  о приглашении квалифицированных  специалистов для участия в  образовательных мероприятиях для  сотрудников департамента и подведомственных организаций.

Результаты данного  этапа заносятся в таблицу:

 

№ п/п	Первичная формулировка функции ОИВ, выделенная из текстов  документов	Формулировка функции  ИОВ, приведенная к единому синтаксическому  стандарту

Блок 3. Алгоритм выделения избыточных и дублирующих функций

 

Этап 1. Исключение неисполняемых функций

 

Несмотря на приведение первичного списка «функций» (видов  деятельности) к единому синтаксическому  стандарту, полученные формулировки еще  нельзя называть функциями ИОВ в  полном смысле этого слова. Необходимо установить наличие осуществления указанного вида деятельности на практике.

Проверка осуществляется путем ответа представителей ИОВ  на вопрос: «Осуществляется ли данная деятельность по факту?»

Если деятельность фактически не выполняется, функция подлежит ликвидации (исключению из положения об ИОВ, иных нормативных правовых актов).

Результат: исключение из положений об ИОВ и иных нормативных правовых актов фактически не выполняемой деятельности.

 

Этап 2. Группировка  деятельности областного исполнительного органа государственной власти Тверской области по критерию реализации властных полномочий

 

С целью последующей  проверки функций ИОВ на избыточность, всю деятельность ИОВ целесообразно  разделить на две основные группы: деятельность, связанную с реализацией властных полномочий, и всю прочую деятельность. Впоследствии для каждой группы будут применены специфичные критерии того, является ли деятельность ИОВ функцией, и не является ли данная функция избыточной.

1. Разделение всего  перечня видов деятельности ИОВ на функции, связанные с реализацией властных полномочий и деятельность, не связанную с реализацией властных полномочий.

К функциям, связанным  с реализацией властных полномочий относятся: контроль и надзор в отношении  граждан и организаций, государственные услуги гражданам и организациям, непосредственно осуществляемая органом нормотворческая деятельность и так далее.

Результаты оформляются  в форме таблицы:

 

№ п/п	Функции, связанные с  реализацией властных полномочий	Деятельность, не связанная с реализацией властных полномочий

 

Этап 3. Проверка на избыточность функций, связанных  с реализацией властных полномочий

 

1. Проверка на наличие  нормативного обоснования осуществления  функций, связанных с реализацией  властных полномочий.

Проверка осуществляется путем ответа представителей ИОВ  на вопрос: «Существует ли закрепление  данной функции в нормативных  правовых актах?». При проведении такой  проверки не допускается указание на положение об ИОВ. Положение устанавливает  факт уполномочивания исполнения функции данным ИОВ, но не разрешает факт установления исполнения функции вообще.

Для анализа используется таблица, составленная по результатам первого блока.

Результат: ликвидация функций, связанных с реализацией властных полномочий, не имеющих нормативного правового обоснования.

2. Определение того, затрагивает  ли реализация функции конституционные  права и свободы граждан.

Результат: сохранение функций, связанных с реализацией властных полномочий, затрагивающих конституционные  права и свободы граждан.

3. Определение того, затрагивает  ли реализация функции вопросы  национальной безопасности и  общественного порядка.

Результат: сохранение функций, связанных с реализацией властных полномочий, затрагивающих вопросы  национальной безопасности и общественного порядка.

4. Определение того, затрагивает  ли реализация функции вопросы  установления, взимания и уплаты  налоговых и иных обязательных  платежей.

Результат: сохранение функций, связанных с реализацией властных полномочий, затрагивающих вопросы установления, взимания и уплаты налоговых и иных обязательных платежей.

5. Определение наличия  возможностей для передачи функции  какому-либо негосударственному  субъекту (саморегулируемой организации,  иной организации), который может  взять на себя ответственность за установление и соблюдение вводимых функцией норм и правил, предоставление соответствующих услуг.

6. Оценка целесообразности  применения альтернативных механизмов  достижения декларируемых целей  для тех функций, которые невозможно передать на исполнение негосударственным организациям.

6.1. Проверка наличия  иных (альтернативных) механизмов, с  помощью которых могут достигаться  цели, декларируемые функцией.

В качестве таких механизмов подразумевается частичное задействование негосударственной активности и инструментов, которые в совокупности с видоизмененным нормативным регулированием, контрольно-надзорной деятельностью или оказанием государственных услуг ведут к сокращению участия государственных органов в организации жизнедеятельности граждан и организаций.