Бюджетно-финансовая политика

Совершенствование бюджетного и налогового законодательства должно быть реализовано с учетом норм Всемирной  торговой организации.

В результате реализации предложенных направлений будут  обеспечены сбалансированность бюджетов и устойчивость бюджетной системы, безусловное выполнение принятых расходных  обязательств, повышение эффективности  и результативности расходов бюджетов.

С 1 января 2009 года вступил в силу Бюджетный кодекс Республики Беларусь [1]. Его разработка была продиктована необходимостью обеспечить полное системное регулирование правовых норм, на основе которых осуществляется бюджетный процесс.

Сферой правового регулирования Бюджетного кодекса определены отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В состав Кодекса вошли  нормы действовавших ранее законов в этой сфере – в значительно расширенном и актуализированном виде, и введены новые положения, необходимые для решения вопросов, стоящих в настоящее время перед экономикой.

В Кодекс включены нормы, регулирующие основные положения составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов, что дает возможность для совершенствования системы межбюджетных отношений, повышения ответственности и заинтересованности местных органов власти в эффективности использования бюджетных средств.

В рамках систематизации бюджетного законодательства в Бюджетном  кодексе пересмотрен понятийный аппарат, терминология изложена в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и актами Президента Республики Беларусь. Учтена практика применения Закона Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах», других законодательных актов, регулирующих вопросы бюджетных отношений, и положительный опыт формирования бюджетного законодательства в странах СНГ и других государствах.

На постоянной основе установлено разграничение доходных источников и расходных полномочий между бюджетами разного уровня бюджетной системы Республики Беларусь на основе сбалансированности доходов  и расходов местных бюджетов и  с учетом закрепленных за ними функций.

В отдельный раздел Бюджетного кодекса выделены вопросы межбюджетных отношений, включая формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, условия  и порядок ее предоставления.

С учетом допустимых параметров финансовой безопасности Республики Беларусь в законопроекте установлены основные нормы в области заимствований местных бюджетов.

В Кодекс включены вопросы  формирования бюджета в разрезе  бюджетных программ и в состав бюджетной классификации включена программная классификация расходов бюджета. Функциональная классификация расходов бюджета по разделам и подразделам устанавливается согласно приложению к Кодексу.

Предусмотрено внедрение  метода среднесрочного финансового  планирования (3-летнее бюджетное планирование) и других современных подходов бюджетной  политики.

Нормы законопроекта  учитывают опыт применения бюджетного законодательства в странах СНГ и современные методологические подходы к его разработке, гармонизированы с бюджетным законодательством в рамках Союзного государства и ЕврАзЭС. Столь серьезное обновление правовой базы бюджетных отношений потребовало значительного пересмотра или актуализации положений нормативных правовых актов, содержащих нормы бюджетного законодательства.

Согласно Плану мероприятий  Правительства для приведения действующего законодательства в соответствие с  положениями Бюджетного кодекса  Республики Беларусь Министерством финансов были разработаны нормативные правовые акты:

1)  Декрет Президента Республики Беларусь №6 «О внесении дополнений и изменений в некоторые декреты Президента Республики Беларусь» (вносит коррективы по вопросам бюджетных отношений в 3 декрета Президента Республики Беларусь);

2)  Указ Президента Республики Беларусь №241 «О внесении изменений и дополнений в указы Президента Республики Беларусь по вопросам бюджетных отношений и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Беларусь» (вносит коррективы в 76 указов Президента Республики Беларусь);

3)  постановление Совета Министров Республики Беларусь № 183 «О внесении изменений и дополнений в постановления Совета Министров Республики Беларусь по вопросам бюджетных отношений и признании утратившим силу постановления Совета Министров Республики Беларусь от 13 марта 2001 г. № 332» (внесены изменения и дополнения в 31 постановление) [9].

В январе 2009 года внесен в Палату представителей Национального  собрания Республики Беларусь проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам бюджетных отношений». Разработка законопроекта продиктована необходимостью обеспечить приведение в соответствие с нормами Бюджетного кодекса отдельных положений некоторых законов Республики Беларусь, устанавливающих правовые нормы в сфере отношений, регулируемых Бюджетным кодексом Республики Беларусь.

С целью создания эффективной  системы управления государственными финансами Министерством финансов ведется работа по внедрению программно-целевого метода бюджетного планирования. В рамках бюджетного планирования применение программно-целевого метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных результатов деятельности государственных органов и бюджетных организаций.

Министерством финансов для составления бюджета по программно-целевому методу проведены следующие мероприятия.

1.  Разработана и утверждена программная классификация расходов бюджета, включающая все действующие в республике государственные и региональные программы, на выполнение которых расходуются бюджетные средства (постановление Министерства финансов от 31 декабря 2008 года № 208 «О бюджетной классификации Республики Беларусь»). Программная классификация позволяет группировать расходы республиканского и местных бюджетов, государственных целевых бюджетных фондов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов по программам и подпрограммам.

Внедрение программной  классификации дает возможность иметь полную информацию о количестве программ и их основных параметрах: объемах и источниках финансирования, сроках реализации, конкретных направлениях расходования бюджетных средств.

2.  Внесены изменения в Положение о паспорте бюджетной программы (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 15 июня 2009 года № 782 «О внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 24 мая 2007 года № 668»). Теперь вся информация и по финансированию программы, и по выполняемым показателям представляется в паспорте бюджетной программы в разрезе выполняемых заказчиком задач, что создает условия для проведения более качественной оценки эффективности программ. Тем самым повышается качество подготовки и реализации программ, ответственность заказчиков в определении желаемых результатов и эффективность государственных расходов за счет концентрации ресурсов на приоритетных направлениях, определенных Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2011-2015 годы.

3.  Внесены изменения в постановление Министерства финансов от 17 октября 2007 г. № 148 «Об утверждении Инструкции о порядке заполнения формы паспорта бюджетной программы и иных вопросах, связанных с применением постановления Совета Министров Республики Беларусь от 24 мая 2007 г. № 668 (постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 15 сентября 2009 г. № 113 «О внесении изменений и дополнений в постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 17 октября 2007 г. № 148»). Вносимые изменения позволяют обеспечить надлежащий учет и контроль за расходованием бюджетных средств на выполнение программ, устанавливают порядок внесения Министерству финансов Республики Беларусь предложений по введению отдельного кода программной классификации расходов бюджета, содержат основные требования к составлению формы паспорта бюджетной программы и проводимой заказчиками программы оценки ее эффективности.

4.  Разработаны Методические рекомендации о порядке разработки планов деятельности распорядителей бюджетных средств (Приказ Министерства финансов Республики Беларусь от 29 июля 2009 г. № 207 «Об утверждении Методических рекомендаций о порядке разработки планов деятельности распорядителей бюджетных средств»). С принятием Бюджетного кодекса распорядители бюджетных средств в соответствии с их функциями и задачами, определенными законодательством, и исходя из необходимости достижения установленных ими результатов и эффективного расходования бюджетных средств составляют планы своей деятельности [9].

Методическими рекомендациями определены основные требования и единый порядок разработки планов деятельности распорядителей бюджетных средств, которые должны включать полную информацию о деятельности распорядителей, необходимую Министерству финансов Республики Беларусь и местным финансовым органам для оценки результатов бюджетной политики, разработки проектов республиканского и местных бюджетов на очередной финансовый год, среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат.

Реализация данного Приказа направлена на создание эффективной системы управления государственными финансами и условий для полного и устойчивого выполнения обязательств государства и концентрации ресурсов бюджета на достижение целей и решение задач социально-экономического развития при одновременном сокращении неэффективных расходов.

С учетом новых требований законодательства и необходимости  всесторонней оценки экономических  последствий принятия нормативных  правовых актов совместным постановлением Министерства финансов Республики Беларусь и Министерства экономики Республики Беларусь от 30 июня 2009 года №88/124 «Об утверждении Инструкции по методике подготовки финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов» была утверждена Инструкция по методике подготовки финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов.

Положения постановления  и Инструкции нацелены на обеспечение  надлежащего учета и контроля влияния нормативных правовых актов  на параметры бюджета на среднесрочную  перспективу в целях проведения более жесткой бюджетной политики и содержат основные требования к разработке финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов государственными органами. Положения Инструкции соответствуют современным требованиям к прогнозированию финансово-экономических последствий принятия нормативных правовых актов.

В целях усиления контроля за экономным и эффективным использованием бюджетных средств Министерством  финансов реализован комплекс мер антикризисного характера по ужесточению бюджетной политики.

Предпринимаются следующие  ключевые шаги, направленные на сбалансированность консолидированного бюджета сектора  государственного управления и выполнение принятых бюджетных обязательств:

- с целью ограничения бюджетных расходов текущего года проведена инвентаризация государственных программ, в ходе которой принимались решения о сокращении непервоочередных расходов и переносе отдельных мероприятий, в первую очередь инвестиционных, на последующие годы;

- сокращение текущих и капитальных расходов бюджетных организаций. При этом в полном объеме обеспечено финансирование расходов бюджетных организаций на выплату заработной платы, трансфертов населению, оплату коммунальных услуг;

- ведется работа по расширению адресной социальной помощи населению;

- предприняты меры по компенсации недопоступления налоговых доходов за счет увеличения неналоговых доходов, включая поступления от управления средствами бюджетов, доходы от осуществления приносящей доходы деятельности и компенсации затрат государства, прочие неналоговые доходы бюджетов;

- обеспечено привлечение внешних государственных заимствований от международных финансовых организаций и по двусторонним соглашениям для целей формирования государственных золотовалютных резервов.

3.2 Исполнение бюджета и бюджетно-финансовая политика в условиях финансово-экономического кризиса в 2009–2011 гг.

В 2009 г. в области бюджетно-финансовой политики был реализован комплекс антикризисных мер, направленных на обеспечение сбалансированности государственного бюджета и выполнение бюджетных обязательств. Прежде всего были ограничены бюджетные расходы за счет отмены или переноса сроков реализации некоторых мероприятий (в основном инвестиционного характера), а также сокращения текущих и капитальных расходов бюджетных организаций. При этом финансирование бюджетных расходов социального характера обеспечено в полном объеме. Основным видом государственной поддержки субъектов хозяйствования выступала компенсация процентов за пользование банковскими кредитами, а предоставление прямой бюджетной помощи производилось только по уже принятым решениям.

Необходимость сокращения бюджетных расходов была вызвана  уменьшением поступлений в бюджет из-за ухудшения экономической ситуации в стране и мире. В соответствии с Указом Президента от 28 мая 2009 г. № 264 «Об уточнении отдельных показателей республиканского бюджета на 2009 год» план по расходам был уменьшен почти на 11 трлн. руб., а утвержденный первоначально объем бюджета сокращен только на сумму планировавшегося ранее дефицита – 2,8 трлн. руб. Разница между этими суммами была зачислена в Резервный фонд Президента. В случае улучшения экономической ситуации и получения дополнительных доходов образующийся резерв предполагалось сократить и соответственно увеличить объемы бюджетного финансирования. Однако улучшения экономической конъюнктуры не произошло, и доходы бюджета не только не достигли запланированного уровня, но и оказались меньшими, чем в предыдущем году.