Бюджетный дефицит: проблемы образования, управления и регулирования

2.2 Прогноз дефицита  федерального бюджета  РФ на 2010-2012 гг. и  источники его  финансирования

Правительство России одобрило основные характеристики федерального бюджета на 2010-2012 годы. Пока что бюджет на будущий год  почти полностью скопирован с нынешнего: 6,6 трлн рублей доходов, 9,5 трлн рублей расходов.

В течение  последующих трех лет бюджет будет  дефицитным, хотя размер дефицита будет  постепенно снижаться. Дефицит бюджета - 2010 г. составит 2,9 трлн рублей, а с  учетом расходов на формирование антикризисного фонда ЕврАзЭС и на докапитализацию банков - 3,2 трлн рублей. или 7,5 процента ВВП страны. В 2011 году его планируется сократить до 4,3 процента ВВП, а в 2012 - до 3 процентов ВВП. По словам Кудрина, с 2013 года будет возобновлено действие нормы Бюджетного кодекса по ограничению размера дефицита федерального бюджета 1% [5].

У власти была альтернатива - либо разом сократить  расходы, либо изыскать дополнительные источники для покрытия дефицита. Первое неизбежно повлекло бы за собой снижение уровня соцподдержки граждан, свертывание антикризисных мер и программ развития, поэтому решено было выбрать второй вариант.

В 2010 году порядка 70% расходов бюджета будут  иметь социальный характер, сохранятся приоритеты, связанные с инвестициями в человеческий капитал и инновациями. Только на пенсионную систему выделят более 600 миллиардов рублей. В полном объеме сохранены расходы на национальную оборону и безопасность.

По ряду направлений расходы даже будут  увеличены, причем уже в текущем году. Так, правительство РФ осенью внесет в Госдуму предложение о добавлении в расходную часть бюджета на 2009 год 210 миллиардов рублей на капитализацию банков.

Речь  идет о выпуске облигаций федерального займа (ОФЗ), которые при желании  банков государство сможет обменивать на их привилегированные акции.

В ближайшие  годы ситуация в экономике останется  неопределенной, поэтому власти РФ должны вести жесткую и ответственную  бюджетную политику, необходимо продолжить политику снижения неэффективных расходов.

Расходы на 2010 год должны быть перегруппированы, многое придется отменить или перенести. Наиболее существенно сокращаются расходы на инвестпрограммы, в том числе на строительство объектов транспортной системы и культуры.

Экономия  отчасти коснется и социальной сферы - индексация зарплат бюджетников в 2010 году пока не планируется.

Для покрытия дефицита бюджета в 2010 году, помимо Резервного фонда, правительству придется расконсервировать Фонд национального  благосостояния (ФНБ), а также увеличить  объем внутренних заимствований и впервые с 1998 года вернуться к внешним заимствованиям.

К концу  нынешнего года в Резервном фонде  останется не более 1,7 трлн рублей. Таким  образом, для покрытия бюджетного дефицита 2010 года из Резервного фонда возьмут 1,7 трлн рублей - на этом его средства и закончатся. Из фонда национального благосостояния заберут четверть - 682 млрд рублей, которые пойдут на погашение дефицита Пенсионного фонда (ПФР), который в будущем году может составить 1,166 трлн рублей [5].

Наконец, недостающие 830 млрд рублей будут закрыты за счет заимствований на внутреннем и внешнем рынках. Минфин планирует увеличить объем внутренних займов с 425 миллиардов рублей в 2009 году до 656 миллиардов рублей в 2010 году.

По данным Reuters, на внешние займы, к которым  Россия не прибегала с 1998 года, придется $18 млрд (570 млрд рублей). Ранее власти предполагали занять в 2010 году порядка $10 млрд через выпуск еврооблигаций, но теперь в Минфина заговорили о желании занять денег еще и у Всемирного банка - так дешевле, чем на открытом рынке.

Наращивание внешних займов - это возврат к  старой модели, генерирующей рост денежной массы за счет притока капитала извне  и разгоняющей инфляцию, не одобряют такую идею эксперты, опрошенные "Ведомостями". При среднегодовом курсе 34,5 рубля за доллар, прогнозируемом Минэкономразвития, объем внешних займов составит порядка $19 млрд, что повысит внешний долг страны почти на 50%. Напомним, до сих пор внешний государственный долг РФ сокращался и на 1 июля 2009 года составляет $39 млрд. Лучше увеличивать внутренние займы, советуют эксперты: у банков скопилось много ликвидности, вложения в бумаги Минфина были бы хорошей альтернативой покупкам менее доходных зарубежных гособлигаций [5].

А пока что чиновники пытаются задействовать  все возможности для латания бюджетной дыры. Однако с допдоходами бюджета пока неясно. Правительство временно отказалось от предлагавшихся Минфином мер по повышению экспортной пошлины и ставки НДПИ на газ, а также дополнительному повышению акцизов на алкогольную продукцию (на 20% к ранее утвержденному уровню на 2010 год).

Сверхплановая индексация акцизов на «народные» водку  и пиво могла принести дополнительно  до 250 миллиардов рублей. Однако эти  предложения были неоднозначно восприняты бизнес-сообществом и экспертами.

Пивные компании, которым было обещано повышение акциза в 2010 году в три раза по сравнению с нынешней ставкой, по сообщениям СМИ, направили письмо Путину, предупредив, что такие меры могут привести к сокращению производства бражного напитка и росту цен.

По расчетам экспертов Института экономики переходного периода (ИЭПП), трехкратный рост пивного акциза привел бы к удорожанию каждой бутылки на 3,5 рубля, что весьма ощутимо для среднего и низкого ценового сегмента и неизбежно привело бы к сокращению спроса и сжатию легального рынка [5].

Удорожание  водки также могло бы привести к увеличению доли теневого сектора  и росту отравлений от некачественного  алкоголя.

При этом эксперты сочли малореальным ожидавшийся  Минфином фискальный эффект и решение  таким способом проблемы дефицита бюджета - вместо роста доходов экономика могла получить новый скачок цен.

Поэтому власти решили ввести квотирование этилового  спирта для производства вино-водочной продукции. Производители должны будут  получать специальное разрешение на покупку спирта для производства водки и вина.

Итак, в 2010-2012 гг. федеральный бюджет будет  дефицитным, хотя размер дефицита будет  постепенно снижаться - с 7,5 процента ВВП  страны в 2010 г. до 3 процентов ВВП  в 2012 г. в целях сокращения дефицита бюджета Правительство РФ нацелено на: сокращение неэффективных расходов; существенное сокращение расходов на инвестпрограммы, в том числе на строительство объектов транспортной системы и культуры; отсутствие индексации зарплат бюджетников. Для покрытия дефицита бюджета в 2010 году, помимо Резервного фонда, правительству придется расконсервировать Фонд национального благосостояния, а также увеличить объем внутренних заимствований и впервые с 1998 года вернуться к внешним заимствованиям. Пополнить бюджет планируется за счет дополнительных доходов путем введения квотирования этилового спирта для производства вино-водочной продукции. 

3.Проблемы  управления и регулирования  бюджетным дефицитом

    Полностью сбалансированный государственный  бюджет, то есть бюджет без сальдо, возможен только теоретически. Бюджетный дефицит - превышение расходов бюджета над его доходами - это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью неэмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.

    Нормальным  считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в  стране. Такой дефицит бюджета  обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центробанка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3 % ВНП. Такой или больший дефицит государственного бюджета  финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг, доходность которых обычно ниже, чем средняя доходность на финансовом рынке, поскольку, в отличии от других видов доходов, доходы по государственным ценным бумагам не облагаются налогом. С позиций же интересов государства наиболее эффективным источником финансирования внутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекают финансовые ресурсы из внутреннего денежно-кредитного оборота.

    Что же происходит в России? Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, бюджет Российской Федерации продолжает оставаться резко дефицитным.

    Ситуация  же в самом начале экономических  преобразований была значительно более  плачевной. С разрушением командно-административной системы нормальное соотношение  между доходами и расходами прекратило поддерживаться силовыми методами, что проявилось в огромном росте бюджетного дефицита. По итогам 1991 года дефицит бюджета бывшего СССР достиг почти 20 % ВНП. Резкое увеличение дефицита государственного бюджета привело к нарастанию инфляционных процессов, поскольку для покрытия дефицита правительство систематически использовало денежно-кредитную эмиссию. Только за три квартала 1991 г. рублевая масса возросла с 989 млрд. руб. до 1,7 трлн. руб., и ситуация продолжала ухудшаться. Нарастание инфляционных процессов выразилось в росте цен на товары и услуги (видимая инфляция), и резком повышении уровня неудовлетворенного платежеспособного спроса (скрытая инфляция). До 1994 года дефицит бюджета продолжал оставаться на критическом уровне - 10,8 %.

       Отказ властей от использования первичной кредитной эмиссии Центрального банка для финансирования бюджетного дефицита в 1995 - 1996 годах привел к радикальному сокращению темпов инфляции и существенному оздоровлению общеэкономической ситуации. Однако подавление инфляции было достигнуто лишь за счет превращения бюджетного дефицита в государственную задолженность. Место кредитов Центрального банка заняли займы внутри страны и за рубежом. Если в 1994 г. внутренние и внешние займы составляли 21,5 % реальных бюджетных доходов, то уже в первой половине 1996 года они достигли 68,7 %. Финансирование же за счет займов расходов федерального правительства увеличилось за этот период с 10 %  до более трети (около 19 % - за счет прироста внутреннего долга, около 16 % - внешнего).

               “Столкнувшись с резким сокращением налоговых поступлений, правительство увеличило заимствования на финансовом рынке и у зарубежных кредиторов, выпуск казначейских налоговых освобождений (КНО), векселей, других денежных суррогатов, повысило таможенные пошлины, одновременно распространив их на более широкий круг товаров, в том числе на лекарства, приступило к установлению новых видов налогов, включая и такие экзотические, как налоги на пересечение границы физическими лицами, на импорт наличной валюты. Из теории и практики многих стран мира хорошо известно, что каждая из этих мер приводит к совершенно неизбежному следствию - замедлению экономического роста или, что точнее в нынешних российских условиях, сохранению или даже ускорению экономического спада,”- делает вывод А. Илларионов .

    Предпринятые  меры обострили бюджетный кризис. Увеличение заимствований приводит к росту расходов на обслуживание и погашение государственного долга  и уменьшению государственных расходов по другим направлениям. Повышение налогового бремени увеличивает масштабы уклонения от уплаты налогов, сокращая тем самым налоговые поступления. “Предприятия, получающие денежные суррогаты и вынужденные использовать их в своих расчетах, естественно, стараются избавиться от них в первую очередь, - указывает А. Илларионов.- Неизбежно поэтому возвращение таких второсортных денежных инструментов непосредственно эмитенту, в государственный бюджет. Получая растущую часть налогов в виде денежных суррогатов, правительство вынуждено увеличивать их эмиссию, что неизбежно вновь приводит к падению налогов, уплачиваемых в денежной форме, и к очередному обострению бюджетного кризиса. По данным Министерства финансов РФ, из 18 трлн. руб. налоговых платежей, собранных в июне 1996 г., около 10 трлн. руб. уплачено денежными суррогатами” .

    А. Илларионов выступает с резкой критикой правительства, допустившего неоправданно высокий уровень государственной  задолженности в 1995 - 1996 гг., когда  рыночная экономика в России по существу уже сложилась, и многие чрезвычайные проблемы отступили. Величина государственного долга (47 % ВВП для всего долга, 15,3 % для внутреннего, 31,7 % для внешнего), по его мнению, не дает повода для излишнего оптимизма экономистам, сравнивающим эти цифры с задолженностью некоторых развитых государств (Бельгия - 134 %, Италия - 123 %, Канада - 98 %). Ведь развитые страны в силу их более высокого уровня экономического развития могут себе позволить относительно высокий показатель государственного долга. Помимо этого показатель государственного долга нужно сравнивать не только с ВВП, но и с денежной массой, что весьма логично, учитывая, что действительное бремя госдолга для каждой страны зависит в первую очередь от способности государства его обслуживать, вовремя мобилизовывать наличные денежные ресурсы, что в свою очередь определяется величиной денежной массы. И тогда картина меняется: отношение государственного долга к денежной массе в середине 1996 года достигло 378 %, что почти в полтора раза больше аналогичного показателя в Греции - стране с наиболее высоким уровнем государственной задолженности среди развитых стран - 261 % [8, стр. 13]. Таким образом, реальное бремя государственной задолженности в России еще весьма и весьма тяжело.