Бюджетный федерализм

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Сущность, принципы и особенности российского бюджетного федерализма

1.1 Понятие бюджетного федерализма…………………………………………..6

1.2 Принципы и модели бюджетного федерализма…………………………….9

1.3 Конституционная модель бюджетного федерализма в Российской Федерации………………………………………………………………………..13

2. Состояние и проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1 Структура поступлений консолидированного бюджета Российской Федерации………………………………………………………………………..18

2.2 Структура поступлений бюджетов субъектов Российской Федерации….21

2.3 Актуальные проблемы российского бюджетного федерализма………….24

3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма в России

3.1 Совершенствование разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы………………………………………………….31

3.2 Совершенствование распределения налоговых полномочий между центром и регионами…………………………………………………………….37

Заключение……………………………………………………………………….40

Список использованных источников…………………………………………...41

Введение

              Для большого федеративного государства -  России - обязателен и финансово - бюджетный федерализм, система которого утверждена Бюджетным кодексом. Она включает в себя три самостоятельных уровня: федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды; бюджеты субъектов Федерации и территориальные государственные фонды; местные бюджеты районные (городов, городских округов, муниципальных районов) и поселенческие.

              Основы принципиально новой системы межбюджетных отношений заложены в утвержденной Правительством в 2001 году Программе развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года). Документ разграничивает расходные и доходные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Приоритеты регионального развития (2006-2008 годы) определены в Программе среднесрочного развития России. В апреле 2005 г. Правительство одобрило Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. Предполагается, что реализация намеченных на 2006- 2008 годы мер завершит реформирование системы бюджетного федерализма. Уже принятые федеральные законы - об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти регионов, местного самоуправления, поправки в Бюджетный кодекс - создали правовую базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней. Принципиально важное здесь: разграничение расходных полномочий между органами разных уровней власти, налоговых полномочий и доходных источников между ними, перечень форм и механизмов финансовой поддержки бюджетов одних уровней другими.

              Но, не смотря на то, что за последние годы много сделано для совершенствования межбюджетных отношений, говорить об их эффективности еще не приходится. Региональные и местные органы власти утверждают, что их обязанности, то есть расходы, не подтверждены доходами. И это нередко так. Но правда и то, что сложившаяся система зачастую побуждает территории к иждивенчеству. Президент В. Путин подчеркнул в Бюджетном послании: механизмы, применяемые при распределении дотаций, по-прежнему недостаточно ориентированы на стимулирование роста собственного налогового потенциала.

              Кризис российской системы бюджетного федерализма объективно обусловлен. Его причины коренятся не только в сложной политической, экономической и социальной ситуации, но и внутри самой этой системы, в ее идеологии и механизмах, в недостаточном учете российских экономических реалий, в неоправданном сведении смысла и содержания бюджетного федерализма лишь к финансовым технологиям. В этой связи уже недостаточно производить одни частные поправки. Необходима системная модернизация, способная привести российский бюджетный федерализм в соответствие с уникальной социально-экономической и экологической дифференциацией территорий России, со сложившейся асимметрией федеративных отношений и с обновляемой экономической и социальной политикой государства.

              Все выше сказанное подтверждает актуальность выбранной для исследования темы.

              Цель настоящей работы: выявить и проанализировать особенности российского финансово - бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

              Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

1. Рассматривалось понятие и принципы бюджетного федерализма;

2. Изучались существующие модели бюджетного федерализма, в том числе конституционная модель в Российской Федерации;

3. Анализировалась структура поступлений консолидированного бюджета РФ и поступлений бюджетов субъектов РФ;

4. Изучались возможности совершенствования разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и распределения налоговых полномочий между центром и регионами.

1. Сущность, принципы и особенности российского бюджетного федерализма

1.1 Понятие бюджетного федерализма

              Термин "бюджетный федерализм" - это экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства. Согласно стандартной бюджетной методики Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), существует три уровня власти - центральные, региональные (штаты в США, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и т.д.) и местные органы (где объединены все более мелкие административно-территориальные образования)[13]. Каждый уровень власти имеет свой бюджет и действует в рамках собственных бюджетных полномочий. Автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах, и называются бюджетным федерализмом. Хотя политическое устройство (унитарное или федеративное), безусловно, накладывает отпечаток на характер бюджетной системы, определяющим фактором служит степень централизации государственного управления.

              Таким образом, бюджетный федерализм - «принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления»[4], или, по-другому, форма функционирования территориальных бюджетов различных уровней, основанная на законодательных нормах, в рамках которых доходные и налоговые полномочия соответствуют объему расходной ответственности государства, регионов и местного самоуправления. Основа бюджетного федерализма - автономность всех трех уровней бюджета: федерального, региональных, местных, например, через закрепление за ними собственных налогов. Однако она редко достигается полностью из-за того, что налоговые поступления обычно не могут обеспечить все расходы региональных и местных бюджетов. В результате бюджеты более высокого уровня обычно субсидируют бюджеты более низкого уровня. И чем больше зависят бюджеты от таких субсидий, тем больше проблем возникает в межбюджетных отношениях.

              В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения самого понятия, не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства (или с достаточно высокой самостоятельностью образующих их территориальных единиц) позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

              - сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

              - законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

              - наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

              - использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

              - сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;

              - установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое "горизонтальное бюджетное выравнивание" с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями и организациями, группами населения[15].

              Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Именно тогда "стандарт" надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода ее истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью.

              Основная идея бюджетного федерализма заключается в использовании данных схем и механизмов только в качестве особого средства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов - по их воздействию на социально-экономические параметры конкретных региональных ситуаций.

1.2 Принципы и модели бюджетного федерализма

              Система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления федерального, регионального (субъекта РФ) и местного (муниципального) уровней на всех стадиях бюджетного процесса составляет сущность так называемого бюджетного федерализма. Эта система базируется на следующих основных принципах: а) самостоятельность бюджета каждого уровня, основанная в значительной мере на закрепленных за ним собственных доходных источниках, автономном определении соответствующим органом власти направлений расходования средств бюджета, недопустимости изъятия неиспользованных или дополнительно поступивших средств; б) законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти и органами местного самоуправления; в) соответствие финансовых ресурсов органов власти управления выполняемыми ими функциями в объеме минимального социального стандарта; г) регулирование межбюджетных отношений путем предоставления из федерального бюджета в региональные финансовой помощи, рассчитываемой нормативно-долевым методом; д) применение системы санкций в целях обеспечения полноты поступлений налогов и других доходов в федеральный бюджет в отношении субъектов Российской Федерации[22].

              Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами; в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг [5].

              Как показывает мировой опыт, ни одной стране не удалось создать идеальную модель фискального федерализма. Под влиянием политических, исторических и национальных факторов в мире сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и часто противоречащих оптимальной теоретической модели. Формирование эффективной системы бюджетного федерализма обычно осуществляется методом проб и ошибок.

              Типы моделей бюджетного федерализма мало изучены. Интересным и полезным для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г.Хьюзом и С.Смитом группировка стран ОЭСР (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы. В первую группу были включены три федеративных - Австралия, Канада и США и два унитарных - Великобритания и Япония государства. Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - южные и западные европейские страны: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты. Первая группа характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - особенно высокой долей участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета. В перспективе разные модели бюджетного федерализма обретут свои названия, появятся и другие классификации. Пока же в самом общем виде можно выделить два типа моделей - децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.