Бюджетный федерализм

              - налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 %;

              - налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 95 %;

              - налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) - по нормативу 40 %;

              - налога на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации - по нормативу 100 %;

              - регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (газ горючий природный) - по нормативу 100 %;

              - регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) - по нормативу 95 %;

              - регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации при выполнении соглашений о разделе продукции - по нормативу 100 %;

              - сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) - по нормативу 70 %;

              - сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (по внутренним водным объектам) - по нормативу 100 %;

              - водного налога - по нормативу 100 %;

              - единого социального налога по ставке, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации в части, зачисляемой в федеральный бюджет, - по нормативу 100 %;

              - государственной пошлины (за исключением государственной пошлины, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты и указанной в статьях 56, 61.1 и 61.2 настоящего Кодекса) - по нормативу 100 %» [23].

              В соответствии со ст. 51 Бюджетного кодекса РФ «неналоговые доходы федерального бюджета формируются в соответствии со статьями 41 - 46 настоящего Кодекса, в том числе за счет: доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности (за исключением доходов от использования имущества, находящегося в оперативном управлении автономных учреждений), доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, - после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме; части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых Правительством Российской Федерации; сборов за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (за исключением сборов за выдачу лицензий, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты и указанных в статьях 57 и 62 настоящего Кодекса), - по нормативу 100 %; прочих лицензионных сборов - по нормативу 100 %; таможенных пошлин и таможенных сборов - по нормативу 100 %; платы за использование лесов в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений - по нормативу 100 %; платы за пользование водными объектами - по нормативу 100 %; платы за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям - по нормативу 100 %; платы за негативное воздействие на окружающую среду - по нормативу 20 %; консульских сборов - по нормативу 100 %; патентных пошлин - по нормативу 100 %; платежей за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним - по нормативу 100 % [2].              В доходах федерального бюджета, помимо перечисленных в пункте 1 статьи 51, также учитываются: прибыль Банка России, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - по нормативам, установленным федеральными законами; доходы от внешнеэкономической деятельности.

2.2 Структура поступлений бюджетов субъектов Российской Федерации

              Согласно ст. 26.13. Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» каждый субъект Федерации имеет собственный бюджет[3]. Органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают сбалансированность своих бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъектов РФ, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъектов РФ. Согласно ст. 26.15 закона собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет: а) доходов от региональных налогов и сборов в соответствии со ст. 26.16 Федерального закона № 184-ФЗ; б) доходов от федеральных налогов и сборов в соответствии со ст. 26.17 настоящего закона; в) безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в соответствии со ст. 26.18 настоящего закона, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета в соответствии со ст. 26.19 настоящего закона и других безвозмездных перечислений; г) доходов от использования имущества субъекта РФ; д) части прибыли государственных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта РФ, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ, и доходов от оказания государственными учреждениями субъекта РФ платных услуг; е) штрафов и иных поступлений в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта[3].              Среди основных доходных позиций субъектов РФ можно выделить региональные налоги, доли в федеральных налогах, субвенции и доходы от имущества. Однако региональные налоги крайне незначительны, а доли в федеральных налогах не могут покрыть потребности субъектов РФ в финансовых ресурсах, их расходные полномочия. Пункт 1 статьи 26-17 Федерального закона № 184-ФЗ регулирует зачисление в бюджеты субъектов РФ доходов от федеральных налогов, причем в абзаце первом п. 1 указанной статьи предусмотрено, что в бюджет субъекта РФ зачисляются доходы от федеральных налогов и сборов по единым для всех субъектов РФ нормативам. Однако уже во втором абзаце закона имеет место положение о том, что доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджет края, области, в состав которого входят (входит) автономный округ, если иное не установлено договором между органами государственной власти края, области и округа. Отсюда можно сделать вывод о том, что п. 1 ст. 26-7 рассматриваемого закона внутренне противоречив: с одной стороны, он предусматривает единые нормативы зачисления доходов от федеральных налогов и сборов, а с другой - наличие изъятий из этого правила. Данный подход противоречит конституционному принципу равноправия субъектов РФ, продекларированному в ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, где сказано, что «во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» [1].

              Таким образом, в п. 1 ст. 26-17 Федерального закона № 184-ФЗ наметилось явное противоречие данной конституционной норме. Курс на неравноправие субъектов РФ проявляется также и в том, что у автономных округов произвольно изымается принадлежащая им доля федеральных налогов, которая потом передается краю и областям. Договор, который упоминается в указанной статье закона, является договором между субъектами РФ, которому, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, присущ внутригосударственный статус договора об отношениях края и областей со входящими в их состав автономными округами, заключаемого между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края, области. Однако присутствие в п. 1 ст. 26-17 рассматриваемого закона положения о договоре несколько странно, поскольку им, согласно закону, в конечном счете регулируется деятельность федеральных органов государственной власти по зачислению федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ, что неправомерно, поскольку нарушает положения п. «г», «ж» и «з» ст. 71 Конституции РФ. Данное полномочие может стать предметом правового регулирование исключительно федерального законодателя.

              Для извлечения дохода из имущества субъектов РФ необходимо сперва разграничить его. Согласно абз. 5 ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ порядок и сроки безвозмездной передачи собственности субъектов РФ в федеральную и муниципальную собственность в соответствии с разграничением компетенции, закрепленным обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, устанавливаются Правительством РФ не позднее 1 июля 2004 года. Данное положение противоречит Конституции РФ, поскольку ее нормами (в частности, п. «г» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76) подобный порядок не предусмотрен. Вопросы разграничения государственной собственности в силу отнесения их Конституцией РФ к предметам совместного ведения подлежат регулированию прежде всего федеральными законами, на основании которых принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Такого промежуточного звена между ними, как акты Правительства РФ, конституционными нормами не предусмотрено. Единственным способом, посредством которого можно было бы урегулировать возникающие в этой связи отношения, является федеральный закон, на основании которого между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ будут заключаться соглашения о порядке безвозмездной передачи собственности. Пока такая схема не установилась, механизм получения субъектами РФ дохода от принадлежащего им имущества нельзя считать установившимся.

              2.3 Актуальные проблемы российского бюджетного федерализма

              Происходящие в настоящее время изменения в сфере бюджетных отношений базируются в основном на федеральных законах «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на законах, вносящих соответствующие изменения в Бюджетный кодекс, а так же на таких правительственных документах, как программа развития бюджетного федерализма (на период до 2005 года) и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 - 2008 годы.

              Наиболее важные последние законодательные изменения в сфере межбюджетных отношений касаются следующих вопросов: уточнены разграничения расходных бюджетных полномочий между органами власти разных уровней, установлен порядок разграничения расходных обязательств между бюджетами разных уровней, разграничены налоговые доходы между бюджетами разных уровней, отменены расходные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования; «натуральные» льготы для социальной поддержки различных категорий граждан заменены денежными компенсациями, скорректированы правила предоставления межбюджетных трансфертов.

              Специалисты отмечают, что данные новации способствуют оздоровлению общественных финансов в Российской Федерации, отмечают тенденцию роста сбалансированности региональных бюджетов. В то же время в межбюджетных отношениях остается много нерешенных проблем [9].

              1. Проблема количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней.

              Бюджеты 2005 года в Российской Федерации впервые были сформированы и исполнены на основе законодательно разграниченных расходных обязательств и доходных источников.

              Законодательством закреплены бюджетные обязательства за каждым бюджетным уровнем. В отдельную категорию выделены бюджетные полномочия, делегированные более высоким уровнем власти более низкому.

              При этом установлен принцип, согласно которому собственные расходные обязательства бюджета покрываются за счет собственных источников (то есть, собственных доходов и источников покрытия дефицита, включая межбюджетные трансферты), а расходные обязательства, делегированные бюджетами других уровней, за счет субвенций из выше стоящих бюджетов. Делегирование полномочий может осуществляться лишь на основании федеральных законов. Законодательное закрепление этого принципа направлено на защиту нижестоящих бюджетов от взваливания на них финансово необеспеченных обязательств. Как известно, часть таких необеспеченных обязательств (их суммарный объем оценивается в 30-35 % консолидированного бюджета страны) была отменена федеральным законом № 122, известным как закон о «монетизации» льгот. В то же время специалисты подчеркивают, что на практике такое разделение проведено еще недостаточно четко. Особенно это касается полномочий органов местного самоуправления. Кроме того, до настоящего времени не изжита практика, когда органы власти вышестоящего уровня издают подзаконные нормативные акты, возлагающие на местные органы полномочия, с которыми связаны финансовые затраты (что противоречит федеральному законодательству)[9].

              Если вопрос о расходных полномочиях бюджетов разных уровней в настоящее можно в считать в основном решенным, то вопрос о критериях количественной оценки расходных обязательств бюджетов разных уровней остается открытым.

              Как известно, до настоящего времени отсутствует законодательство о минимальных государственных социальных стандартах и бюджетных нормативах. Поэтому обычна ситуация, когда Минфин РФ утверждает, что у регионов и муниципалитетов достаточно средств для исполнения расходных обязательств, а региональные и местные власти утверждают, что средств не хватает на самое необходимое. Насколько необходимы минимальные социальные стандарты, свидетельствует скандальная история с «монетизацией льгот», когда, как известно, первоначальная оценка монетизированных льгот была почти вдвое занижена (она составила 180 млрд. руб. вместо позднейших 310 млрд. руб.) [14].

              Мировой опыт показывает, что расчет бюджетных потребностей на основе минимальных социальных стандартов отличается высокой точностью оценок, хотя и связан с рядом трудностей. Так, обязательным условием для корректного применения этого метода является высокое качество статистики, чего Россия пока не имеет.

              Это влечет за собой целый ряд проблем. Во-первых, невозможность оценить этот показатель приводит к невозможности оценить эффективность расходования бюджетных средств. Во-вторых, это затрудняет процесс расчета межбюджетных трансфертов, делает его зачастую произвольным. Разработанные правительством методики расчета трансфертов не решают названной проблемы, и зачастую реальная практика распределения трансфертов на всех бюджетных уровнях сводится к старинному методу «от достигнутого», то есть, не меньше, чем в прошлом году с поправкой на инфляцию.

2. Проблема несоответствия налоговых полномочий и доходных источников.

              Согласно новому Закону перечень вопросов местного самоуправления расширился. Однако этот факт не был учтен при закреплении за местными органами доходных источников. То есть, материальных ресурсов для решения этих вопросов не хватает. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. Если в 2002 году налоги, сборы и другие обязательные платежи делились между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами регионов примерно поровну, то изменения в налоговом и бюджетном законодательстве, действующие с 1 января 2005 года, существенно увеличили долю федерального бюджета. И хотя Бюджетный кодекс провозглашает принцип «одноканального направления»: один налог - один бюджет, более 80 % налоговых поступлений в бюджеты субъектов Федерации - это отчисления от федеральных налогов. При этом особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 2 местных налога - земельный и налог на имущество физических лиц [18]. Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов. Так, по расчетам аудитора Счетной палаты С. Рябухина, в соответствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» в Республике Карелия финансовые ресурсы городов в 1,5 раза меньше, чем необходимо на покрытие обязательств, сельских бюджетов - в 5 раз меньше. Всего 2 процента муниципалитетов в России самодостаточны.