Бюджетный федерализм

              Это в немалой степени и следствие резкого, в десятки, а часто и в сотни раз, возрастания количества местных самоуправлений и, соответственно, возрастания административных расходов. Так, в Калужской области количество муниципалитетов выросло с 40 до 300, в Алтайском крае - с 70 до 600.

              Обращает на себя внимание факт, отмеченный специалистами, что на фоне тенденции к оздоровлению региональных финансов, росту их бюджетной самообеспеченности, местные бюджеты по всей России демонстрируют тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности, особенно усиливающуюся в 2005 году. Их зависимость от внешних источников финансирования возрастает.

              Понятно, что такой тип распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, когда основная часть доходов концентрируется на федеральном уровне, в принципе не стимулирует региональные и местные органы власти на развитие собственной налоговой базы, на долгосрочное решение социально-экономических проблем территории.

              3. Проблема учета и распределения межбюджетных трансфертов. Необходимость усиления их стимулирующего влияния на экономику регионов.

              Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. О том, насколько велика зависимость региональных бюджетов от межбюджетных трансфертов, свидетельствуют следующие данные по бюджетам 2006 года. Так, бюджеты 16 регионов страны более чем наполовину по доходам состоят из межбюджетных трансфертов. Доля трансфертов в бюджете Ингушетии - 90,1 %, Дагестана - 78,3%, Тывы - 78,5%, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа - 75,6%. Бюджетные доходы еще 13 регионов на треть состоят из трансфертов. Всего три четверти регионов являются дотационными[14].

              Важной проблемой в сфере предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов является плохой учет трансфертов, значительная часть которых идет вне системы бюджетных отношений и не увязана с уровнем бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки.

              Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. Например, это субсидии на дорожное хозяйство, средства на строительство объектов региональной и муниципальной собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, различные программы регионального паритета и прочее.

              До настоящего времени отсутствует единый для всех регионов порядок распределения средств из Фонда регионального развития, а также процедура и критерии отбора получателей этих средств.

              Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения.

              О том, насколько остро стоит эта проблема, свидетельствуют слова Президента из Бюджетного послания 2006 года, где он говорит о том, что методика распределения трансфертов не стимулирует экономический рост регионов, хотя она и стала более прозрачной.

              В настоящее время уже опробованы и показали свою эффективность такие виды финансовой помощи, которые оказывают стимулирующее влияние на финансово-бюджетную политику региональных и местных властей. Это Фонд софинансирования социальных расходов для ускорения темпов реформы ЖКХ и Фонд реформирования региональных финансов. Необходимо расширять этот опыт, определив круг региональных и муниципальных полномочий, которые могут быть пригодны для софинансирования, а также установить четкие критерии и порядок получения данной финансовой помощи.

3. Основные направления совершенствования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России

              Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил принципы и порядок разграничения полномочий, в том числе, доходных и расходных полномочий, между уровнями публичной власти, и их ресурсного обеспечения. Призывая органы государственной власти активнее реализовывать нормы данного закона, Президент РФ в одном из своих выступлений заявил: «Расходные обязательства должны соответствовать доходным полномочиям, и такой подход - это путь к ликвидации нефинансируемых мандатов» [23]. По словам главы государства, «это наиболее чувствительная проблема, особенно в социальной сфере».

              В этой связи можно указать следующие основные направления разграничения доходных и расходных полномочий: четкое и непротиворечивое законодательное закрепление требований и принципов разграничения расходных полномочий; сокращение централизованного регулирования расходов, финансируемых из территориальных бюджетов; ликвидация «необеспеченных федеральных мандатов»; закрепление отчислений от федеральных налогов на долгосрочной основе за каждым уровнем бюджетной системы; обеспечение достаточной самостоятельности территорий в формировании бюджетных доходов.

              3.1 Совершенствование разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы

              Начиная с 2005 года, бюджетный федерализм строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета.

              Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный в 1994 году. До 2001 года ФФПР составлял до 70% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас - около 43%. Снижение сумм распределяемых в регионы через этот фонд обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР запланирован в проекте бюджета на 2007 год в объеме 260,42 млрд. руб., что на 14% больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 год[20]. Главная цель этого Фонда - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. был внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

              Основным изменением расчета индекса бюджетных расходов стало снижение доли коэффициента стоимости услуг ЖКХ с 25% до 10% и увеличение удельного веса коэффициента цен с 20 до 35%. Следует отметить, что эти изменения привели к значительному перераспределению по субъектам Федерации объемов дотаций из ФФПР.

              В настоящее время со стороны многих субъектов Российской Федерации регионов высказываются сомнения, что эти изменения смогут стать реальным стимулом для развития собственной налоговой базы регионов. Критические замечания касаются также и того, что рост Фонда финансовой поддержки регионов запланирован, лишь исходя из уровня инфляции. Анализ показывает, что после введения нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации о порядке определения объема ФФПР исходя только из уровня инфляции, уровень расчетной бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов с каждым годом уменьшается.

              Предлагаемый объем Фонда финансовой поддержки позволяет довести расчетную бюджетную обеспеченность наиболее высокодотационных регионов только до 61-62%, что даже ниже уровня 2006 года. Из 69 субъектов Российской Федерации, которым предусматриваются дотации из ФФПР, у 45 регионов бюджетная обеспеченность с учетом финансовой помощи составит менее 70% (в 2006 году таких регионов было 38), а у 25 из них - менее 65% (в 2006 году - 7) [18].

              То, что инструмент дотаций из ФФПР используется для стимулирования субъектами Федерации роста своих бюджетных доходов. Тем не менее, как представляется, главная задача Фонда финансовой поддержки - это повышение бюджетной обеспеченности дотационных регионов до уровня, способного обеспечить выполнение своих расходных обязательств, закрепленных за ними федеральным законодательством. Это особенно актуально для высокодотационных и депрессивных регионов, не имеющих собственного потенциала для развития.

              Учитывая, что в текущем году на уровень субъектов Федерации был передан значительный список полномочий, многие регионы будут нуждаться в дополнительной поддержке и список регионов-доноров вряд ли возрастет. Предполагается, что в 2007 году количество регионов-доноров составил порядка 20 субъектов Федерации. К ним относится Республики Коми и Татарстан, Пермский край (без учета традиционно дотационного Коми-Пермяцкого АО, федеральное финансирование которого осуществляется в полном объеме до конца переходного периода, т.е. до 2009 г.), Астраханская, Вологодская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Самарская, Свердловская, Томская, Тюменская, Челябинская и Ярославская области, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа[18].

              Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР). Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой. Средства выделяются регионам в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме того, в связи с проводимой реформой местного самоуправления регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития.

              Критерием получения средств из ФФРР служат формализованные принципы с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Если после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превысит среднероссийский уровень более чем на 10% или ниже этого уровня, то субъект Федерации получит дотации из Фонда регионального развития. Причем, помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, не получают субсидий из ФФРР. Так, в 2007 г. субсидии из указанного фонда получили 69 регионов (в 2006 г. - 55).

              В то же время, несмотря на то, что объем фонда в 2007 году возрос на 58,3% по сравнению с прошлым годом, его реальные размеры - немногим более 4,2 млрд. руб., слишком невелики, чтобы оказать заметное влияние на развитие региональной инфраструктуры [23].

Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Объем Фонда на 2007 год составил около 33,5 млрд. руб., что на 27,8% превышает уровень 2006 года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач.

              Так, в 2007 году на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд. руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15% от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.

              Следует отметить, что при формировании этого фонда практически не учтен высокий уровень кредиторской задолженности регионов, значительная часть которой приходится на тот период, когда эти виды расходов не являлись прямыми расходными обязательствами субъектов Федерации.

              Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК), объем которого в 2007 году составил значительную сумму - около 153,9 млрд. руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 году.

              Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год.

              В 2007 году в составе этого фонда появились компенсации для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работникам территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд. руб. Это будет способствовать выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях [23].