Бюджетный процесс

Проект  федерального  закона  о  федеральном   бюджете   на   очередной финансовый год  вместе указанными в ст. 192 БК  РФ  документами  вносится  на рассмотрение  Государственной  Думы  Российской  Федерации  не  позднее   15 августа  текущего  года  (До  1  октября   Правительство   и   Банк   России представляют в ГД дополнительные материалы, указанные  в  ст.  193  БК  РФ). Совет ГД (в период  парламентских  каникул  -  ее  Председатель)  направляет проект в Комитет ГД  по  бюджету  для  подготовки  заключения  о  формальном соответствии представленных документов требованиям закона,  после  получения которого проект направляется в  Совет  Федерации,  комитеты  Государственной Думы,  другим  субъектам  законодательной   инициативы   для   замечаний   и предложений и в Счетную палату  РФ  на  заключение.  Государственная Дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

 Принятый  Государственной Думой Федеральный  закон о федеральном  бюджете  на очередной финансовый год  в течение 5 дней со дня его  принятия  передается на рассмотрение Совета Федерации. СФ рассматривает закон в течение  14  дней со дня представления Государственной Думой и  голосует  в  целом.  В  случае одобрения в течение 5 закон направляется  Президенту  РФ  для  подписания  и обнародования. В случае отклонения проекта он  передается  в  согласительную комиссию, перерабатывается, передается в Государственную Думу для утверждения в одном чтении, затем повторно передается в Совет Федерации для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть отклонено Государственной Думой повторным голосованием не менее чем  двумя  третями голосов. В случае неподписания закона Президентом в течение  14  дней  закон направляется в согласительную комиссию и вновь  рассматривается Федеральным Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее двух третей голосов Федерального Собрания.

В случае непринятия ГД  закона  о  федеральном бюджете  до 1 декабря текущего года или невступления его в силу до 1 января по другим причинам Государственная Дума  может  принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.

Исполнение  бюджетов начинается после их утверждения  в установленном порядке. В Российской Федерации устанавливаeтcя казначейское исполнение бюджeтoв. Федеральное казначейство Министерства финансов РФ обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих доходов и поступлений на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечивать полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий  бюджет, на основании отчетов главных  распорядителей, распорядителей и получателей  бюджетных средств. Ответственным  за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ. Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Счетную палату Правительством РФ в форме федерального закона не позднее 1 июня. Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Государственную Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.  
Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год.

Счетная палата Российской Федерации проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета  за отчетный финансовый год и готовит  заключение по отчету Правительства  Российской Федерации об исполнении федерального бюджета в течение 4,5 месяца после представления Правительством Российской Федерации указанного отчета в Государственную Думу, используя материалы и результаты проведенных проверок.

1.3 Правовое регулирование организации бюджетного процесса

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетный  процесс представляет собой регламентируемую правовыми нормами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и  иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. И от того, насколько эффективно, детально и оптимально данные отношения регламентируются нормами права, зависит судьба всего бюджетного устройства страны, регионов, муниципальных образований.

Как следует  из вышеприведенного законодательного определения понятия "бюджетный  процесс", эта деятельность указанных субъектов является достаточно комплексной, многогранной и сложной. Данные характеристики обусловливают тот факт, что правовое регулирование бюджетного процесса осуществляется нормативными правовыми актами различного уровня и соответственно разной юридической силы. Не вызывает сомнений, что правовое регулирование бюджетного процесса в современной России реализуется на трех уровнях, по своей сути соответствующих трем уровням бюджетной системы Российской Федерации: на федеральном, региональном (уровень субъектов Российской Федерации) и местном (уровень муниципальных образований).

Так, на федеральном  уровне нужно выделить, во-первых, Конституцию  Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, во-вторых, ряд  федеральных законов и приказов (Приказ Минфина РФ от 25 декабря 2008 г. N 145н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (с изменениями от 23 января, 23 марта, 12 мая, 9 июля, 28 октября, 18 декабря 2009 г.), Федеральный закон от 19.07.2009 N 192-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 45 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, о бюджетах государственных внебюджетных фондов и другие).

Основополагающим  актом бюджетного законодательства, претендующим на практически всеохватывающее  регулирование бюджетных отношений, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Но, по мнению некоторых юристов, концепция Бюджетного кодекса Российской Федерации вступает в некоторое противоречие с федеральной Конституцией. Возникает вопрос о правомерности регулирования федеральным законом бюджетных отношений, возникающих в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, организации в них бюджетного процесса. В соответствии со статьей 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Федерации и ее субъектов статья 72 Конституции относит установление общих принципов налогообложения и сборов. Следует также помнить и о принципе самостоятельности бюджетов, который закреплен в статье 31 Бюджетного кодекса. Учитывая это, а также на основании статей 12, 73, 76, 132 Конституции Российской Федерации органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений (в том числе и бюджетного процесса).

Вместе с  тем в преамбуле Бюджетного кодекса  определено, что этот нормативный правовой акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, порядок регулирования межбюджетных отношений. Финансовое же регулирование согласно статье 71 Конституции находится в исключительном ведении РФ.

На уровне субъектов  Российской Федерации актами, регулирующими  процессы разработки, рассмотрения, утверждения  и исполнения региональных бюджетов, являются конституции (уставы) соответствующих субъектов Федерации, их специальные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.⁴

Глава 2. Анализ действующего порядка организации бюджетного процесса

2.1 Анализ порядка составления,  рассмотрения и утверждения проекта  бюджета

Вопросы, связанные с разработкой проекта бюджета и процедурой его утверждения на всех уровнях бюджетной системы традиционно являются дискуссионными. Подготовка проекта бюджета становится поводом для столкновения интересов представителей органов исполнительной и законодательной власти. В этом нет ничего удивительного – идет активное распределение бюджетных средств в условиях отсутствия норм расходования финансовых ресурсов и культуры лоббирования. Бюджет, по-прежнему, рассматривается многими как источник гарантированного финансирования.

Составление проектов бюджетов – это  начальная  стадия бюджетного процесса в  Российской Федерации. Составлению проекта  бюджета предшествует Бюджетное  послание Президента Российской Федерации, которое представляет стратегию  построения государственного бюджета на очередной финансовый год и направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего финансовому году.

Бюджетное послание Президента РФ Д.А. Медведева от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010-2012 годах" было подготовлено в соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации и содержит основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2010 - 2012 годах.

В данном документе  определены основные цели и задачи бюджетной политики на 2010-2012 гг. и дальнейшую перспективу. Бюджетная политика должна быть ориентирована на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Для этого необходимо обеспечить исполнение социальных обязательств и придать им более адресный характер, снизить бюджетный дефицит, перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств. Следует определить оптимальные формы поддержки экономики и финансовой системы, повысить качество публичных услуг для граждан. Механизм госзакупок должен быть усовершенствован. Необходимо определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки, повысить ответственность за расходование средств на каждом уровне власти. Планируется создать "безбарьерную" среду для инвалидов. Требуется сформировать новую структуру пенсионной системы, основу которой должны составить страховые взносы на обязательное пенсионное страхование.

Налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач - модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы.

С 2010 г. необходимо увеличить в два раза предельный размер выручки, позволяющий применять упрощенную систему налогообложения (до 60 млн. руб. в год). Планируется создать условия для введения местного налога на недвижимость, повысить ставки акцизов на табачную и алкогольную продукцию. Необходимо оптимизировать систему налогов и таможенных платежей, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов. Кроме того, предлагаются меры по противодействию схемам уклонения от уплаты налогов.

Установлены основные приоритеты бюджетных расходов. Так, будет повышаться доступность жилья, медицинских и образовательных  услуг. В 2010 г. средний размер трудовой пенсии по старости должен превысить 8 тыс. руб. Бюджетные ассигнования будут направляться на профессиональную подготовку и переподготовку безработных. Планируется финансирование мероприятий по формированию нового облика Вооруженных Сил РФ, в частности оснащения армии современными видами вооружений и военной техники.

Составление проекта  бюджета включает в себя следующие  процедуры:

а) подготовительная процедура по составлению проекта  бюджета  или процедура бюджетного планирования и прогнозирования (Бюджетное  послание Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию, разработка прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и  налоговой политики);

 б) непосредственное  составление проекта бюджета  Министерством  финансов Российской  Федерации, финансовыми органами  субъектов Российской  Федерации и муниципальными образованиями.

Задачей  стадии составления проекта бюджета  является своевременное составление  проекта бюджета на основе прогноза социально-экономического развития в  целях финансового обеспечения  расходных обязательств.

2006 год стал  переломным для бюджетного процесса  в Российской Федерации, впервые  федеральный бюджет стал составной  частью перспективного финансового плана, сформированного на три года.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных  внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.  Проекты бюджетов второго и третьего уровня бюджетного системы Российской Федерации составляются и утверждаются в соответствии с действующим законодательством на очередной финансовый год или на три года.

Новая редакция ст. 184 БК РФ предусматривает, что порядок и сроки составления проекта федерального бюджета устанавливаются Правительством РФ.

Ответственным за рассмотрение проекта федерального бюджета  является Комитет по бюджету Государственной Думы.

Бюджет должен быть  «прозрачным», подконтрольным не только на стадии составления плана  расходования бюджетных средств, но и особенно на стадии рассмотрения и утверждения бюджета с тем, чтобы обеспечить реальную аккумуляцию и расходование бюджетных ассигнований

 Вторая стадия  бюджетного процесса - рассмотрение  и утверждение проекта бюджета,  которая включает следующие процедуры:

а) внесение проекта  закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного)  органа;