Бюджетный процесс

б)  принятие к рассмотрению закона (решения) о  бюджете;

в) экспертиза проекта  федерального закона о федеральном  бюджете Счетной палатой РФ и  дача заключения;

г)  рассмотрение и утверждение проекта закона в нескольких чтениях (необходимо исключить из практики нулевое чтение, что противоречит одному из важнейших принципов бюджетного процесса – последовательного вступления в бюджетный процесс законодательной и исполнительной власти);

д) рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (для федерального бюджета);

е)  рассмотрение секретных статей федерального бюджета;

ж)  рассмотрение, подписание и обнародование Президентом  РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ и муниципального образования; 

з) временное управление бюджетом.

БК РФ  закрепил, что с 1 января 2000 г. проект федерального закона о федеральном бюджете  рассматривается в четырех чтениях, с 1 января 2008 г. -  в трех чтениях (ст.196 БК РФ).

Стадия составления и рассмотрения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на  федеральном уровне и на  уровне субъекта РФ, на муниципальном  уровне -  муниципальным правовым актом муниципального образования.

Федеральный бюджет на 2010 год и на плановый период 2011-2012 годов был утвержден федеральным законом от 02.12.2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».

Общие параметры  федерального бюджета на 2010 год (2009 год для сравнения) приведены на рисунке 2. Общими параметрами бюджета называют суммарные цифры ожидаемых доходов и расходов государства, а также такие показатели, как инфляция, курс рубля и цена на нефть, — параметры, которые в значительной степени влияют на цифры будущих доходов и расходов.

Рис. 2 Основные параметры бюджетов на 2009 и 2010 годы⁵

 

Из пояснительной  записки к документу «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» можно «извлечь» структуру расходов, посмотреть, куда направлены расходы, какие статьи расходов выросли слишком сильно, а какие чересчур урезались в бюджете на 2010 год (таблица 1).

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 1

Структура расходов в федеральном бюджете за 2008, 2009, 2010 год

Структура расходов	2008	2009	2010	2010 в сравнении с 2009			2010 в сравнении  с 2008
	млрд. руб.			Прирост, млрд.руб.	Прирост, %	Прирост, с учетом инфляции	Прирост, %	Прирост, с учетом инфляции
	доля
Всего	7570,9	9931,4	9886,9
	100%	100%	100%
Общегосударст-венные вопросы	839,4	959,3	1186,7	227,4	24%	12%	41%	14,7%
	11%	10%	12%
Национальная  оборона	1040,9	1211,9	1253,2	41,3	3%	-6%	20%	-2,3%
	14%	12%	13%
Национальная  безопасность и правоохранительная деятельность	835,6	1006,3	1062,4	56,1	6%	-4%	27%	3,2%
	11%	10%	11%
Национальная  экономика	1025	1845,7	1347,1	-498,6	-27%	-34%	31%	6,7%
	14%	19%	14%
Жилищно-коммунальное хозяйство	129,5	142,9	137,7	-5,2	-4%	-12%	6%	-13,7%
	2%	1%	1%
Охрана окружающей среды	10,2	13,3	12,2	-1,1	-8%	-17%	20%	-2,9%
	0,1%	0,1%	0,1%
Образование	355	413,1	398,7	-14,4	-3%	-12%	12%	-8,8%
	5%	4%	4%
Культура, кинематография, СМИ	88,9	114,7	108,2	-6,5	-6%	-14%	22%	-1,2%
	1%	1%	1%
Здравоохранение и спорт	278,2	348,2	332,6	-15,6	-4%	-13%	20%	-3,0%
	4%	4%	3%
Социальная  политика	293,6	331,3	328,7	-2,6	-1%	-10%	12%	-9,1%
	4%	3%	3%
Межбюджетные  трансферты	2674,6	3544,6	3719,3	174,7	5%	-5%	39%	12,9%
	35%	36%	38%
Трансферты  бюджету пенсионного фонда РФ		1946,1	2530	584	30%	18%
		20%	26%
Трансферты  бюджету фонда социального страхования  РФ	1580	98,7	61,6	-37,2	-38%	-43%
	21%	1%	1%
Трансферты  бюджету Фед. фонда обязательного  медицинского страхования РФ		25,5	4,7	-20,8	-81%	-83%
		0,3%	0,05%

 

На рисунке 3 представлена структура бюджетов (расходы по статьям) на 2009 и 2010 год.

 

Рис.3. Структура бюджетов на 2009 и 2010 год

Если анализировать  изменения в бюджете на 2010 год  по сравнению с бюджетом на текущий  год (см. таблицу 1), то в разрезе крупных статей расходов в целом всего 4 статьи оказались «в плюсе»: общегосударственные вопросы (+23,7%), национальная оборона (+3,4%), национальная безопасность (+5,6%) и межбюджетные трансферты, а вернее их самая крупная составляющая - трансферты пенсионному фонду РФ (+30%). В то же время все остальные виды расходов оказались «в минусе» - с самым значительным минусом у статьи расходов «Национальная экономика» в объеме -500 млрд. (или -27%).

Статья межбюджетных трансфертов включает в себя различные выплаты из федерального бюджета в помощь бюджетам других уровней, а также трем государственным фондам: пенсионному, социального страхования и обязательного медицинского страхования.

Кроме динамики объемов крупных статей расходов, интересно также, какие подстатьи  расходов изменились значительнее всего.

Приведем диаграмму лидеров изменений среди подстатей расходов (рисунок 4).

Рис. 4. Изменение расходов бюджета – 2010 по сравнению с бюджетом – 2009, млрд.руб.

Интересно, что  статья межбюджетных трансфертов увеличилась  на 174 млрд., однако динамика ее компонентов еще более драматична (рисунок 5). Так, важной составляющей являются трансферты пенсионному фонду, которые выросли более чем на 580 млрд. руб. Однако остальные составляющие — различная помощь бюджетам других уровней, а также фондам социального и медицинского страхования — были уменьшены более чем на 400 млрд. руб., за счет чего и был компенсирован такой значительный рост трансфертов в пенсионный фонд РФ.

 

Рис.5. Динамика расходов на межбюджетные трансферты в бюджетах за 2008, 2009 и 2010 годы

Статья «Национальная  экономика» оказалась в самом  большом минусе — расходы по ней  снизились более чем на 500 млрд. (рисунок 6). Это можно объяснить снижением объемов государственного антикризисного стимулирования в следующем году. В то же время, расходы по этой статье в 2010 году превзойдут уровень 2008 года, даже в реальном выражении.

Рис.6. Динамика расходов на национальную экономику в бюджетах за 2008, 2009 и 2010 годы

 

 

Рис.7. Динамика расходов на общегосударственные вопросы в бюджетах за 2008, 2009 и 2010 годы

 

Статья «Общегосударственные вопросы» увеличивается на протяжении всех 3 лет (рисунок 7). Рост планируемых в 2010 году расходов на 227,4 млрд. рублей обусловлен, в основном, ростом расходов на международные отношения и международное сотрудничество (+34,5 млрд.), на обслуживание государственного и муниципального долга (+101 млрд.), а также ростом расходов на «другие общегосударственные вопросы» (+113 млрд.).

Согласно пояснительной записке к бюджету, одной из самых весомых подстатей расходов на «другие общегосударственные вопросы» в 2010 году будет значительное увеличение бюджетных субсидий Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи, как горноклиматического курорта — в сумме 102,0 млрд. руб.

Выводы.

Общая картина  ясна: расходы бюджета-2010 незначительно  отличаются от расходов-2009. При этом в структуре бюджета-2010 значительно  выросли показатели общегосударственных  расходов и межбюджетных трансфертов (за счет увеличения трансфертов пенсионному фонду), а также умеренно выросли расходы на национальную оборону и национальную безопасность (+3,4% и +5,6%). При практически неизменном общем объеме расходов бюджета-2010 в сравнении с бюджетом-2009 для финансирования вышеприведенных увеличившихся расходов были значительно сокращены расходы на национальную экономику (-500 млрд., или -27%), трансферты другим бюджетам (кроме трансфертов пенсионному фонду РФ), а также умеренно (в пределах 4—9%) были сокращены другие статьи расходов: на ЖКХ, образование, здравоохранение, культуру и т. д.

Стоит отметить, что в номинальном выражении  относительно бюджета-2008 расходы бюджета-2010 по всем статьям выросли. Именно поэтому, с учетом «антикризисной» особенности 2009 года, к эмоциональным суждениям о снижении расходов на те или иные статьи бюджета в сравнении с текущим годом стоит относиться достаточно критично.

С начала 2009 года российская экономика борется с  последствиями финансового кризиса. Правительство активно участвует в этой борьбе путем стимулирования экономики, в том числе и с помощью крупных государственных расходов.

Начался 2010 год - о преодолении последствий кризиса речь пока не идет. В лучшем случае можно говорить о первых положительных признаках выхода из кризиса. В такой ситуации эксперты говорят, что в 2010 году нужно продолжать стимулирование, а следовательно расходы бюджета будут снова велики и, вероятно, превзойдут доходы — бюджет будет дефицитным. Однако по планам правительства бюджет-2010 будет дефицитным, но «социальным», а это, по мнению некоторых экономистов, плохо соответствует целям вывода экономики из кризиса.

2.2 Анализ порядка  исполнения бюджета

В России установлено  казначейское исполнение бюджетов. Это  означает, что организация исполнения и исполнение бюджетов осуществляется органами исполнительной власти. Исполнительные органы управляют счетами бюджетов, являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. От имени и по поручению бюджетных учреждений они осуществляют платежи за счет средств бюджета.

Исполнение  бюджета включает следующие процедуры:

а) составление  и ведение сводной бюджетной  росписи;

б) составление  и ведение кассового плана, кассовое обслуживание исполнения бюджетов;

в) исполнение  бюджета по доходам;

г) исполнение бюджета  по расходам;

д)  внесение изменений в федеральный закон  о федеральном бюджете;

е)  заключение бюджета.

Важнейшим элементом  исполнения бюджета является формирование его доходной части в соответствии с утвержденным планом. Участниками этого процесса являются:

- налогоплательщики  и плательщики сборов (юридические  и физические лица), которые перечисляют  в бюджет установленные налоги  и другие обязательные платежи; 

- учреждения  Центрального банка и коммерческие  банки, производящие безналичные расчеты между плательщиками и получателем средств;

- органы Федерального  казначейства, которые получают  перечисленные в бюджет средства  и ведут их учет;

- налоговые  органы (Министерство РФ по налогам  и сборам), ведущие учет налогоплательщиков, контролирующие правильность исполнения ими своих налоговых обязательств, а также регулирующие отношения по возврату и зачету уплаченных налогов.

Источниками доходной части государственного бюджета  являются налоги, уплачиваемые в бюджеты  всех уровней, а также различные виды неналоговых поступлений. Состав уплачиваемых налогов и порядок их исчисления определяется налоговым законодательством, пропорция распределения между уровнями бюджетной системы – законом о бюджете. Получателями налогов являются территориальные органы Федерального казначейства, имеющие лицевые счета в банках. Налоговый орган, в котором зарегистрирован налогоплательщик, работает с определенным территориальным органом казначейства, решая с ним все вопросы по учету, возврату и зачету налогов. На счет данного казначейского органа плательщик и должен перечислить свои обязательные платежи.

Исполнение  бюджетов по доходам предусматривает  выполнение следующих операций:

- перечисление  и зачисление доходов на единый  бюджетный счет;

- учет доходов в соответствии с бюджетной классификацией и составление отчетности о доходах бюджета;

- распределение  регулирующих доходов между бюджетами  различных уровней в порядке,  предусмотренном законом о бюджете; 

- возврат сумм  налогов, излишне уплаченных в  бюджет.

На лицевые  счета органов казначейства доходы поступают ежедневно. Их зачисление подтверждается выпиской банка с  копиями платежных документов. По каждому платежному документу казначейство учитывает вид доходов, поступивших  в бюджет, и их сумму. Все виды поступлений систематизированы на основе бюджетной классификации, им присвоены соответствующие коды. Учет налогов и неналоговых доходов ведется согласно присвоенным кодам. Регулирующие налоги, требующие распределения между различными уровнями бюджетной системы, учитываются отдельно. На этой основе составляется ежедневный отчет о суммах доходов, поступивших в бюджет государства. Порядок и сроки подготовки такой отчетности определяет вышестоящий орган Федерального казначейства. Помимо этого, доходы бюджета учитываются нарастающим итогом, в результате чего формируются месячные, квартальные и годовые отчеты.

Правильность  исчисления налогов, полноту и своевременность  их уплаты каждым налогоплательщиком контролируют налоговые органы. Они  уполномочены принять решение о возврате суммы налога, излишне уплаченной в бюджет, или о зачете налоговые платежей, если переплата одного вида налога сопровождается недоимкой по другому. Для этого налоговый орган оформляет заключение, которое затем передается казначейству. На этой основе орган казначейства оформляется документы на возврат или зачет налога.

Особенностью  исполнения бюджета по расходам является то, что эта часть формируется  расчетно и полностью зависит  от объема доходных поступлений. Расходы  осуществляются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином бюджетном счете. При этом обязательно соблюдаются две последовательные процедуры – санкционирование и финансирование. Финансирование заключается в расходовании бюджетных средств. Задача санкционирования расходов заключается в том, чтобы обеспечить принятие к финансированию только тех расходов, которые предусмотрены утвержденным законом о бюджете и обеспечены поступлениями в бюджет доходов и заимствований. Порядок и правила санкционирования расходов устанавливаются Федеральным казначейством. ⁶ Основными этапами санкционирования являются:

- составление  и утверждение бюджетной росписи; 

- утверждение  и доведение уведомлений о  бюджетных ассигнованиях до распорядителей  и получателей бюджетных средств,  утверждение смет доходов и расходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям;

- утверждение  и доведение уведомлений о  лимитах бюджетных обязательств  до распорядителей и получателей  бюджетных средств; 

- принятие денежных  обязательств получателями бюджетных  средств;

- подтверждение  и выверка исполнения денежных  обязательств.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной  росписи казначейство доводит ее показатели до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств, направляя им уведомления о бюджетных ассигнованиях на очередной период. Такие уведомления еще не предоставляют права принятия обязательств по осуществлению бюджетных расходов, они являются инструментом их планирования. Изменения в распределение ассигнований из федерального бюджета вправе вносить министр финансов и главные распорядители средств федерального бюджета. Если такое решение было принято, в течение 15 дней уведомления об изменении должны быть доведены до распорядителей средств и бюджетополучателей.

После того, как  бюджетное учреждение получило уведомление об ассигнованиях, оно должно в течение 10 дней составить смету своих доходов и расходов. Подготовленная смета представляется вышестоящему распорядителю бюджетных средств, который в течение 5 дней ее утверждает. Если учреждение является главным распорядителем бюджетных средств, смета утверждается его руководителем. В течение одного рабочего дня после утверждения смета направляется казначейству.