Державний бюджет: суть, структура, джерела формування, дефіцит, проблеми

- мінімізації суб'єктивізму і  досягнення реального балансування  бюджету в досягненні суспільного  вибору;

- рівних можливостей в одержанні  суспільних благ і послуг;

- ефективності формування і  використання бюджетних коштів, їхньої результативності в процесі відтворення суспільного продукту і ВВП. ./10, c.21/.

Фінансові можливості і відповідні ресурси в організації бюджетного процесу, на нашу думку, мають бути домінантою у бюджетній політиці щодо державних видатків і бути основою для визначення обсягу з надання суспільних благ. З цих позицій важливо зберегти рівновагу потреби і можливості держави в процесі розгляду та затвердження проекту Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік», а особливо в процесі його виконання.

Суспільний вибір, зроблений Кабінетом Міністрів України, не завжди може бути підтверджений парламентською більшістю у визначенні пріоритетів бюджетної політики та формуванні доходів бюджету на відповідний рік. Уряд зобовязаний подати проект Державного бюджету України на наступний рік, показники якого мають бути реальними, а дохідна і видаткова частини бюджету збалансованими. Від того на скільки вдало уряд здійснить вибір пріоритетів у розподілі доходів на здійснення видатків за умов недостатнього їхнього обсягу, значною мірою залежатиме вибір у прийнятті рішень при затвердженні проекту закону. Зрозуміло, якщо парламентська більшість сформувала уряд, то в цьому випадку логічно виконувати ті зобов'язання, які були покладені в основу програми діяльності Кабінету Міністрів України, затвердженої парламентом, і певних політичних домовленостей у процесі її формування.

Положення основних напрямів бюджетної політики, які були схвалені парламентом, на сьогодні ще не стали однозначними у прийнятті рішень урядом у процесі підготовки і складання проекту Державного бюджету України на наступний рік. Це викликано, перш за все, тим, що основні напрями бюджетної політики, схвалені постановою Верховної Ради України, не є обов'язковими для виконання. Аналіз стану врахування положень постанови Верховної Ради України від 04.07.2002 р. «Про основні напрями бюджетної політики на 2003 рік» показує, що у поданому проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 р.» до Верховної Ради України із 42 пропозицій і доручень було повністю враховано 13, або 31% усіх пропозицій та доручень, частково — 7. Понад 60% усіх пропозицій і доручень не були враховані в поданому проекті Державного бюджету України на 2003 рік. Не випадково досить складно і з порушенням термінів відбулось прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік». ./10, c.22/.

На 2004 р. вперше за останні роки Кабінет Міністрів України достроково (10 вересня 2003 р.) подав на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік». При цьому, при підготовці проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» пропозиції і доручення Верховної Ради України до основних напрямів бюджетної політики України на 2004 рік, затверджені постановою Верховної Ради України від 19.06.2003 №987, не були враховані повністю. При підготовці проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» із 114 пропозицій та доручень Верховної Ради України було враховано 64, відповідно 29 враховано частково і 21 не враховано.

Публічне засвідчення факту врахування положень вищезазначених нормативно-правових актів у проекті закону дає можливість парламенту визначитись у прийнятті рішень. Тому основне завдання уряду на стадії подання і представлення проекту закону переконливо підтвердити, обгрунтувати зроблений вибір та засвідчити парламентську біль­шість ті/або більшість народних депутатів — членів усіх фракцій у реальності показників державного бюджету у доцільності проведеного розподілу коштів на здійснення видатків відповідно до визначених пріоритетів бюджетної політики на наступний рік. На цій відповідальній стадії в процесі підготовки основної думки - позиції парламенту щодо прийняття рішення і визначення суспільного вибору відбувається випробування політичних сил на зрілість і розуміння наслідків прийняття (неприйняття) проекту закону до розгляду Верховною радою України.

У разі прийняття позитивного рішення щодо проекту закону в парламенті суб'єкти законодавчої ініціативи подають пропозиції щодо змісту та реальності показників бюджету, які опрацьовує Комітет Верховної Ради України з питань бюджету на предмет їхньої ґрунтовності, доцільності, ефективності та готує висновки до них. Як засвідчує практика, більшість поданих пропозицій до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» стосується збільшення коштів на здійснення тих чи інших видатків. Так, із 1240 пропозицій до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» понад 1100 пропозицій (90%) передбачали збільшення видатків за окремими програмами розпорядників коштів. Загальна сума усіх пропозицій до цього проекту закону складала 9,6 млрд. грн., або 19,4% до затверджених видатків Державного бюджету України на 2002 рік.

При розгляді пропозицій до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» надійшло майже 1480 пропозицій, з яких 1310 пов'язані зі збільшенням видатків на суму 12,5 млрд. грн., що складає 24% до затверджених видатків державного бюджету. При підготовці проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» до розгляду надійшло понад 3,5 тисячі пропозицій щодо уточнення та внесення змін до нього, тобто це майже втричі більше, ніж у попередні (2002-2003) роки. Загальна сума пропозицій щодо збільшення обсягу конкретних видатків складала понад 18 млрд. грн., або 28% загального обсягу видатків Державного бюджету України на відповідний рік. Таким чином, пропозиції щодо збільшення видатків мають тенденцію до зростання. Порівняно з 2002 р. їхній обсяг майже подвоївся. Варто зауважити, що урядом при доопрацюванні законопроекту до другого читання було враховано зазначених пропозицій на суму 4,3 млрд. грн., або 23,9% від загального обсягу пропозицій зі збільшення видатків. ./10, c.23/.

На стадії подання, розгляду і прийняття рішень по кожній пропозиції до проекту закону починає діяти принцип спільної відповідальності комітету, фракції (групи) і Верховної Ради України в цілому. Кабінет Міністрів України та безпосередньо Міністерство фінансів України мають визнати правильність і доцільність пропозицій, або не підтримати їх, якщо вони суперечать законодавству України. За цих умов відбуваються пошук різних рішень щодо збереження балансу бюджету, рівноваги фінансової можливості держави із потребою у здійсненні видатків з бюджету, недопущення необгрунтованого завищення дохідної частини бюджету з метою задоволення інтересів окремих політичних партій (груп) і збереження реального фінансування видатків з надання суспільних благ за рахунок державних фінансових ресурсів.

Успіх у бюджетній політиці зростатиме, якщо зроблений суспільний вибір у прийнятті рішень Кабінетом Міністрів України буде підтримано парламентом, а законодавчі пропозиції Верховної Ради України стануть ефективними важелями розвитку бюджетного процесу і зміцнення складових суспільних благ та будуть виконані урядом. Прийняття єдиного і спільного рішення законодавчим і виконавчим органам влади у вирішенні тієї чи іншої суспільної проблеми — гарантія фінансової стабільності на перспективу. Невиконання та/або прийняття неефективного і невиправданого рішення у здійсненні суспільного вибору має передбачати солідарну відповідальність.

Досить широкого поширення набуває практика збалансування потреби у додатковому здійсненні видатків відповідно до наданих пропозицій народних депутатів шляхом внесення змін до діючого податкового законодавства в частині ліквідації окремих пільг, розширення бази оподаткування. Такі зміни мали місце при формуванні Державного бюджету України практично кожного року.

Суспільний вибір, зроблений парламентом у напрямку збільшення доходів бюджету за рахунок врегулювання питань у процесі оподаткування і ліквідації окремих пільг та спрямування відповідного планового ресурсу на здійснення суспільних благ в Україні, за сучасних умов є виправданим. По-перше, це є логічним у досягненні фінансової ста­більності згідно запропонованої автором філософії її досягнення і розвитку «зобов'язання - доходи - суспільні блага — видатки» [10]. В цьому контексті можемо констатувати, що доходи виступають домінантою у визначенні стратегії фінансової можливості із забезпечення виконання конституційних зобов'язань. По-друге, проблема здійснення публічних видатків є похідною від конституційних зобов'язань, отже, їхнє забезпечення залежить від наявності доходів бюджету і фінансової можливості держави в цілому. ./10, c.24/.

У практиці організації бюджетного процесу досить часто відбуваються зміни в законодавстві в період після прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на наступний рік», що є порушенням ст. 27 Бюджетного кодексу України. Після затвердження та опублікування Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» було введено в дію ряд законів України, спрямованих на розширення сфери дії пільгових режимів, що негативно вплинуло на мобілізацію доходів бюджету у відповідному році. Так, за розрахунками Державної податкової адміністрації, прийняті протягом 2002 р. закони України призвели до зростання обсягу пільг на суму понад 5,0 млрд. грн., з них реальні втрати надходжень до бюджету склали 2,1 млрд. грн. На тому ж рівні мають місце втрати надходжень до бюджету і в 2003-2004 роках. Тому, на наш погляд, з метою підвищення відповідальності органу виконавчої влади за підготовку проекту Закону України «Про Державний бюджет України на наступний рік», а парламенту за його розгляд і прийняття у визначений термін було б доцільно підготовку до розгляду проекту закону у другому і третьому читаннях проводити Верховною Радою України без подання його до уряду після першого читання. Після 15 вересня, тобто з дати реєстрації законопроекту «Про Державний бюджет України», його доопрацювання та узгодження має відбуватись у парламенті за участю Кабінету Міністрів України. В цьому разі уряд і парламент будуть зацікавлені у прискореному прийнятті Закону України «Про Державний бюджет України» та реальному його виконанні в процесі мобілізації податків і здійсненні видатків.

Про нестабільність законодавства і його вплив на бюджетний процес свідчить наступне. Після підписання Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» лише в І півріччі 2003 р. було прийнято 5 законів щодо внесення змін до державного бюджету на 2003 р., а до кінця року 14 разів вносились зміни до відповідного закону. Разом з цим, у 2004 р. у І півріччі суб'єктами законодавчої ініціативи було подано понад 100 законопроектів щодо внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет на відповідний рік». Такі пропозиції вперше були зареєстровані ще у грудні 2003 р., тобто одразу після підписання закону Президентом України. Це підтверджує: по-перше, необхідність вдосконалення процедури, правил проходження та прийняття бюджетних рішень, чіткого розподілу повноважень Уряду і парламенту у бюджетному процесі; по-друге, наявність невирішених ряду важливих соціальних та економічних питань при прийнятті закону; по-третє, існування в рік виборів політичного відтінку і впливу його на бюджет та управління потоками бюджетних коштів. Це досить чітко проявляється і в 2005 році. За січень-лютий 2005 р. зареєстровано 18 законопроектів щодо внесення змін до Державного бюджету України. Бюджет стає особливим предметом балансування окремих позицій політичних сил у період парламентських та/або президентських виборів. Дефіцит бюджету в 2005 р. уже складає, за різними оцінками, 20-30 млрд. грн. Лише 8 лютого 2005 р. парламентом прийнято ряд рішень, які вимагають зна­ходження доходів бюджету на суму понад 4 млрд. грн. ./10, c.25/.

Наявність суб'єктивних факторів впливу в процесі управління потоками державних фінансових ресурсів на практиці проявляється шляхом застосування різних форм і методів у реалізації державної політики, організації та здійсненні державного регулювання суспільно-економічних процесів. Здійснення суспільного вибору можна назвати також суб'єктивним підходом, однак він є виправданим за умови його прозорості, реального прогнозування ситуації в досягненні позитивних результатів в інтересах усіх та кожного. Наявність об'єктивних та суб'єктивних факторів суспільного розвитку тою чи іншою мірою притаманна кожній країні. Тому демократичні процедури та технології у прийнятті бюджетних рішень вимагають особливої уваги і забезпечення правової основи їхнього функціонування і забезпечення державного регулювання. Лобіювання окремих інтересів та відстоювання державних інтересів є предметом постійних дискусій та компромісів на шляху формування суспільного вибору у прийнятті рішень щодо державного бюджету.

Проблема мінімізації впливу суб'єктивного фактору на перерозподіл ВВП, його використання та мобілізацію коштів до державної казни залишається актуальною в усі періоди розвитку людства, особливо в процесі розгляду і затвердження Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік». Першочерговим завданням для нашої країни у питанні забезпечення усунення суб'єктивних важелів впливу на економічний розвиток та здійснення максимально виваженого суспільного вибору має стати підготовка та прийняття нормативно-правових актів, які забезпечили б додержання і реалізацію об'єктивних законів суспільного розвитку незалежно від політичної волі та діяльності органів влади. ./10, c.26/.

З метою досягнення прозорості та підвищення відповідальності перед суспільним вибором у бюджетному процесі пропонується у Бюджетний кодекс України ввести такі поняття як «бюджетні компроміси», «відповідальність за прийняття бюджетних рішень» і «спільна (солідарна) відповідальність». Це надасть можливість перш за все попередити прийняття незаконних рішень, а також рішень, які мають не суспільний характер у використанні публічних фінансових ресурсів. Крім того, визначення таких понять посилить роль процедури розгляду і вибору технологій прийняття рішень, забезпечить їхню прозорість та підвищить відповідальність на всіх етапах бюджетного циклу у управлінні потоками фінансових ресурсів в процесі виконання конституційних зобов'язань України.

ВИСНОВОК

Наявність державного бюджету як економічної категорії об'єктивно зумовлена існуванням інституту держави та товарно-грошових відносин. Державний бюджет — це централізований фонд фінансових ресурсів держави, який використовується для виконання покладених на неї функцій. Він знаходиться в розпорядженні центральних органів влади і використовується для фінансування заходів загальнодержавного значення.