Державний бюджет: суть, структура, джерела формування, дефіцит, проблеми

Дослідження проблеми сус-пільного вибору в контексті прийняття бюджетних рішень вимагає но-вих підходів та поглядів на вирішення питання підвищення ефектив-ності формування доходів та здійснення видатків бюджету. Правові норми бюджетного процесу та системи оподаткування, проблеми ба-лансування державних доходів і видатків, досягнення балансу попиту і пропозиції на суспільні блага, механізми узгодження бюджетної та по-даткової політики - це ті важливі питання в розвитку бюджетних від-носин, які повинні розглядатись і вирішуватись у контексті вдоскона-лення демократичних процедур прийняття рішень. За цих умов у гро-мадянському суспільстві парламент все більше стає суспільним фору-мом різних політичних груп, де їхні інтереси узгоджуються й трансформуються в державну волю. Тому в процесі прийняття рішень законодавство опиняється під тиском різних суспільних сил і політичних партій, а бюджетні рішення не відображають суспільні потреби і мають відтінок політичних компромісів./10, c.17/.

У демократичному громадянському суспільстві споживання сус-пільних благ виключає міжперсональне суперництво між споживачами і допускає безоплатне користування благами. Забезпечення суспільни-ми благами у ринковій демократії вільної торгівлі уподібнюють блага-ми за цінами, рівень яких встановлюється з суспільної згоди за демо-кратично-представницькою процедурою. Віхою у розвитку вчення про бюджетну політику стала монографія Дж. Б'юкенена «Державні фінан-си в демократичному процесі (Фіскальні інститути та індивідуальний вибір)», яка була опублікована в 1967 році. В конкретній боротьбі за го-лоси виборців, — як це довів Дж. Б'юкенен, - політики виборюють вла-ду як право приймати рішення.

Дж. Б'юкенен акцентував увагу на особливому значенні теорії сус-пільного вибору як «основного інструменту вибору рішень» у бюджет-ній політиці держави. Сучасне розуміння бюджетної політики у фінан-сово-економічній частині спирається на ідею суспільного блага, а у по-літичній частині - на здійснення суспільного вибору. Теорія суспільно-го вибору висвітлюється крізь призму конкуренції серед політиків за голоси виборців і зумовлює посилення державного втручання в еконо-міку, розподіл ВВП, формування і перерозподіл бюджетних коштів. Доходи та бюджетні видатки трактуються з точки зору акту обміну по-даткових платежів на державні послуги, здійснюваного між державою, з одного боку, і одержувачами благ — виборцями (платниками подат-ків) — з іншого. Теорію суспільного вибору можна розглядати як засто-сування концепції суспільною договору до сфери державних фінансів. Тому не випадковими є спроби пояснювати бюджетні відносини саме з договірних позицій. ./10, c.18/.

Бюджетна сфера поєднує фінансові та політичні процеси, що постійно підтверджує практика розвитку парла-ментаризму усіх країн світу шодо вибору бюджетних пріоритетів у бо-ротьбі політичних сил за інтереси при прийнятті рішень. Реальний процес прийняття бюджетних рішень і здійснення суспільного вибору базується на голосуванні у парламенті за правилом більшості, оскільки цей спосіб, реалізуючи взаємні вигоди шляхом досягнення публічних компромісів, обходиться суспільству дешевше, ніж забезпечення кон-сенсусу між усіма політичними силами з кожного окремого питання.

Прийняття ефективного,   реального і збалансованого бюджету че-рез політичні процедури парламентських дебатів є досить складний процес. Він спричиняється можливостями блокування тих чи інших рі-шень лобістськими силами та/або надмірними трансакційними витра-тами (зусиль, часу, матеріальних, фінансових і трудових ресурсів). За цих умов формування бюджетної політики має відбуватися в контексті узгодженості таких економічних категорій, як «податки» і «суспільне благо» в діалектичному поєднанні з доходами і видатками бюджету в процесі забезпечення виконання конституційних зобов'язань.

 Існують різні підходи  до оцінки результативності бюджетної  фор-ми організації надання суспільних  благ, що постійно дискутується і ви-магає вивчення усіх суспільно-економічних факторів впливу на форму-вання бюджетної політики. Громадянське суспільство має відігравати головну роль як у нагляді за державними видатками у діяльності уряду, так і в політиці щодо формування доходів бюджету, ефективності їх-нього розподілу, використання та відтворення. За цих умов необхідно розробити в Україні нові демократичні підходи, які б забезпечували проведення дієвого обговорення урядом з громадянським суспільством рішень прогресивності бюджетної політики, стратегії держави щодо доходів, їхньої ефективності в процесі розподілу, витрачання та відтво-рення, а також механізми необхідного зворотного зв'язку для оцінки результатів діяльності держави сьогодні і на перспективу в процесі на-дання суспільних благ і послуг населенню. ./10, c.19/.

Відсутність дієвих правових форм і методів регулювання суспіль-ного вибору та ефективного менеджменту при прийнятті прозорих, об-ґрунтованих бюджетних рішень негативно впливає на досягнення фі-нансової стабільності і управління потоками державних коштів. Украї-на в питанні застосування бюджетних технологій, на нашу думку, зна-ходиться на досить низькому рівні порівняно із діючими європейськи-ми стандартам управління публічними фінансовими ресурсами. У формуванні та реалізації фінансової політики України відсутній дієвий бюджетний менеджмент та існує проблема кадрового забезпечення прийняття професійних рішень на усіх етапах організації бюджетного процесу. Тому і невипадковим є те, що в останні роки при підготовці проекту державного бюджету та прийняття Закону України «Про Дер-жавний бюджету України на відповідний рік» бюджетні рішення підля-гали досить частим змінам, переосмисленню. Вони мали, як правило, політичний характер, що не сприяло підвищенню ефективності в уп-равлінні потоками бюджетних коштів. Бюджетний процес знаходився під впливом різних політичних сил, а Державний бюджет України як головний фінансовий план став віддзеркаленням відповідних поглядів та інтересів, недосконалого менеджменту та відсутності ефективних технологій у прийнятті рішень. ./10, c.19/.

На практиці формування та прийняття Державного бюджету Ук-раїни в умовах незрілості громадянського суспільства відбувається в досить специфічних політико-правовпх умовах. Державний бюджет України все більше стає основним предметом розгляду та переговорів уряду з політичними групами в парламенті і результатом політичних домовленостей. Про це свідчить практика прийняття Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік». Скасування Верховною Радою України раніше прийнятого рішення про державний бюджет у другому читанні на вимогу сформованого уряду здійснено самим же парламентом. Таким чином, попередній суспільний вибір у прийнятті бюджетних рішень було скасовано і обрано нові орієнтири в політиці доходів та видатків бюджету.

Наводить на роздуми і спонукає до окремих висновків наступне. В розвинених країнах парламент слідкує за тим, щоб уряд не завищував доходи, а відповідно й видатки у   прагненні більше витрачати коштів. Уряд України, який відповідає за складання й виконання бюджету, пе-реконливо інформує Верховну Раду України про реальність планових показників надходжень з метою недопущення завищення доходної та видаткової частин бюджету та запобігання прийняттю популістських рішень. Схвалення бюджетних висновків і прийняття проекту держав-ного бюджету на 2004 р. достроково є свідченням підтримки парла-ментською більшістю позиції уряду у прийнятті рішень і процедури го-лосування з метою забезпечення досягнення суспільного вибору. Узгодженість позиції уряду і парламентської більшості на відповідному етапі суспільно-економічного розвитку нашої держави підтвердило прийняття позитивного рішення про звіт Кабінету Міністрів України щодо виконання Державного бюджету України за 2003 рік. ./10, c.20/.

З метою упередження негативних наслідків у бюджетній політиці на кожній зі стадій бюджетного процесу, за підсумками проходження Державного бюджету України на відповідний рік, мають бути оцінені досягнуті результати прийнятих рішень відповідно до поставленої мети і визначених завдань на наступний бюджетний рік. При здійсненні сус-пільного вибору в бюджетному процесі необхідно дотримуватись таких принципів:

досягнення рівноваги та спадкоємності у бюджетній політиці;

забезпечення балансу попиту і пропозиції на публічні фінансові ресурси ;

демократичності, прозорості і привабливості прийнятих рішень;

- дотримання законності  і фінансової культури, відповідальності  і поваги до закону при прийнятті  бюджетних рішень. ./10, c.20/.

У період розвитку демократії і вдосконалення бюджетних рішень головним критерієм у здійсненні суспільного вибору, на нашу думку, має стати принцип рівноваги. Принцип рівноваги, роль якого у розвитку бюджетної політики Української держави недооцінюється, є стрижнем у суспільному виборі, навколо якого мають формуватись уп-равлінські рішення та відбуватись затвердження Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік». Рівновага у бюджет-ній політиці і в бюджетному процесі, зокрема для бюджету, означає перш за все баланс потреби і фінансової можливості держави та зба-лансування дохідної і видаткової частин бюджету. Принцип рівноваги у прийнятті бюджетних рішень, крім того, полягає у дотриманні і за-безпеченні:

- балансу бюджетної та  податкової політики у мобілізації  податків та здійсненні державних видатків;

мінімізації суб'єктивізму і досягнення реального балансування бюджету в досягненні суспільного вибору;

- рівних можливостей  в одержанні суспільних благ  і послуг;

- ефективності формування  і використання бюджетних коштів, їх-ньої результативності в процесі відтворення суспільного продукту і ВВП. ./10, c.21/.

Фінансові можливості і відповідні ресурси в організації бюджетно-го процесу, на нашу думку, мають бути домінантою у бюджетній політи-ці щодо державних видатків і бути основою для визначення обсягу з на-дання суспільних благ. З цих позицій важливо зберегти рівновагу по-треби і можливості держави в процесі розгляду та затвердження проек-ту Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік», а особливо в процесі його виконання.

Суспільний вибір, зроблений Кабінетом Міністрів України, не завжди може бути підтверджений парламентською більшістю у визна-ченні пріоритетів бюджетної політики та формуванні доходів бюджету на відповідний рік. Уряд зобовязаний подати проект Державного бюджету України на наступний рік, показники якого мають бути реальни-ми, а дохідна і видаткова частини бюджету збалансованими. Від того на скільки вдало уряд здійснить вибір пріоритетів у розподілі доходів на здійснення видатків за умов недостатнього їхнього обсягу, значною мірою залежатиме вибір   у прийнятті рішень при затвердженні проекту закону. Зрозуміло, якщо парламентська більшість сформувала уряд, то в цьому випадку логічно виконувати ті зобов'язання, які були покладе-ні в основу програми діяльності Кабінету Міністрів України, затверд-женої парламентом, і певних політичних домовленостей у процесі її формування.

Положення основних напрямів бюджетної політики, які були схва-лені парламентом, на сьогодні ще не стали однозначними у прийнятті рішень урядом у процесі підготовки і складання проекту Державного бюджету України на наступний рік. Це викликано, перш за все, тим, що основні напрями бюджетної політики, схвалені постановою Верховної Ради України, не є обов'язковими для виконання. Аналіз стану врахування положень постанови Верховної Ради України від 04.07.2002 р. «Про основні напрями бюджетної політики на 2003 рік» показує, що у поданому проекті Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 р.» до Верховної Ради України із 42 пропозицій і доручень було повністю враховано 13, або 31% усіх пропозицій та дору-чень, частково — 7. Понад 60% усіх пропозицій і доручень не були вра-ховані в поданому проекті Державного бюджету України на 2003 рік. Не випадково досить складно і з порушенням термінів відбулось прий-няття Закону України «Про Державний бюджет України на відповідний рік». ./10, c.22/.

На 2004 р. вперше за останні роки Кабінет Міністрів України до-строково (10 вересня 2003 р.) подав на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік». При цьому, при підготовці проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» пропозиції і доручення Верховної Ради України до основних напрямів бюджетної політики України на 2004 рік, затверджені постановою Верховної Ради України від 19.06.2003 №987, не були враховані повністю. При підготовці проекту Закону Ук-раїни «Про Державний бюджет України на 2005 рік» із 114 пропозицій та доручень Верховної Ради України було враховано 64, відповідно 29 враховано частково і 21 не враховано.

Публічне засвідчення факту врахування положень вищезазначених нормативно-правових актів у проекті закону дає можливість парламен-ту визначитись у прийнятті рішень. Тому основне завдання уряду на стадії подання і представлення проекту закону переконливо підтверди-ти, обгрунтувати зроблений вибір та засвідчити парламентську біль-шість ті/або більшість народних депутатів — членів усіх фракцій у реальності показників державного бюджету у доцільності проведеного розподілу коштів на здійснення видатків відповідно до визначених пріоритетів бюджетної політики на наступний рік. На цій відповідаль-ній стадії в процесі підготовки основної думки - позиції парламенту щодо прийняття рішення і визначення суспільного вибору відбува-ється випробування політичних сил на зрілість і розуміння наслідків прийняття (неприйняття) проекту закону до розгляду Верховною ра-дою України.

У разі прийняття позитивного рішення щодо проекту закону в пар-ламенті суб'єкти законодавчої ініціативи подають пропозиції щодо змісту та реальності показників бюджету, які опрацьовує Комітет Вер-ховної Ради України з питань бюджету на предмет їхньої ґрунтовності, доцільності, ефективності та готує висновки до них. Як засвідчує прак-тика, більшість поданих пропозицій до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» стосується збільшення коштів на здійснення тих чи інших видатків. Так, із   1240 пропозицій до проек-ту Закону України «Про Державний бюджет України на 2002 рік» понад 1100 пропозицій (90%) передбачали збільшення видатків за окремими програмами розпорядників коштів. Загальна сума усіх пропозицій до цього проекту закону складала 9,6 млрд. грн., або 19,4% до затвердже-них видатків Державного бюджету України на 2002 рік.

При розгляді пропозицій до проекту Закону України «Про Держав-ний бюджет України на 2003 рік» надійшло майже 1480 пропозицій, з яких 1310 пов'язані зі збільшенням видатків на суму 12,5 млрд. грн., що складає 24% до затверджених видатків державного бюджету. При підго-товці проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2004 рік» до розгляду надійшло понад 3,5 тисячі пропозицій щодо уточ-нення та внесення змін до нього, тобто це майже втричі більше, ніж у попередні (2002-2003) роки. Загальна сума пропозицій щодо збіль-шення обсягу конкретних видатків складала понад 18 млрд. грн., або 28% загального обсягу видатків Державного бюджету України на відпо-відний рік. Таким чином, пропозиції щодо збільшення видатків мають тенденцію до зростання. Порівняно з 2002 р. їхній обсяг майже по-двоївся. Варто зауважити, що урядом при доопрацюванні законопроек-ту до другого читання було враховано зазначених пропозицій на суму 4,3 млрд. грн., або 23,9% від загального обсягу пропозицій зі збільшен-ня видатків. ./10, c.23/.