Финансовое планирование

2.1 Особенности перспективного финансового планирования  в зарубежных странах

Предпосылки внедрения и  направления использования многолетнего финансового плана в разных странах  имеют свои отличия. В Австрии, например, показатели многолетнего финансового плана строятся отдельно, вне рамок процесса подготовки годового бюджета. Если до 1994 года многолетние бюджетные оценки в этой стране строились для того, чтобы спрогнозировать, к каким последствиям могут привести текущие фискальные решения через несколько лет, то теперь многолетние оценки трансформировались в стратегический финансовый план. Таким образом, австрийский подход одновременно и предусматривает систему раннего обнаружения нежелательных последствий текущих фискальных решений, и дает систему ориентиров для среднесрочной фискальной стратегии государства.

Германия строит многолетний бюджет в контексте интегрированного среднесрочного финансового плана, чтобы достигались определенные стратегические цели фискальной политики. При этом в немецком подходе показатели многолетнего бюджета используются и как основа для скользящего бюджета, и как система раннего обнаружения.

Германский подход к многолетнему бюджетному планированию своими истоками восходит к немецкой системе «кооперативного  федерализма». В конце 60-х годов  в Германии была проведена серия  конституционных и бюджетных  реформ, определивших официальные принципы взаимодействия - «кооперации» - между  федеральным правительством и субфедеральными  органами власти по вопросам проведения на каждом уровне такой фискальной политики, которая соответствовала бы задачам стабилизации цен, устойчивого экономического роста, сбалансированной внешней торговли и низкой безработицы. Для решения всех этих задач принимается специальная государственная программа, в которой устанавливаются конкретные целевые ориентиры фискальной политики, - такие как определенные предельные темпы роста государственных расходов или предельно допустимый размер бюджетного дефицита. В общем контексте бюджетных реформ был также принят закон «Об обеспечении экономической стабильности и роста» (1967 год), который обязывает федеральное правительство, регионы и местные власти разрабатывать свои бюджеты в строгом соответствии с целями национальной экономической политики. Одновременно с подготовкой годовых бюджетов на предстоящий финансовый год все эти уровни власти должны также формировать свои финансовые планы, охватывающие три последующих года после очередного бюджетного[1, 67с.].

Бюджетный процесс в Германии построен следующим образом. Отраслевые министерства готовят свои требования о финансировании в предстоящем  финансовом году и прогнозы по своим  бюджетам на три последующих года. Подготовка этих бюджетных требований и прогнозов ведется в строгом  соответствии с подробными инструкциями, которые заранее готовит и  рассылает по отраслевым министерствам  Министерство финансов. В этих инструкциях  указываются бюджетные «потолки» - лимиты финансирования по всем отраслевым министерствам. Определяются эти лимиты путем уточнения финансового  плана прошлого года и путем обновления опорных планов по расходам с учетом изменения приоритетов экономической  политики и изменений, внесенных  в фискальную стратегию государства. Кроме того, устанавливаются также  бюджетные лимиты по определенным категориям расходов в составе министерских бюджетов.

Собрав требования о финансировании (бюджетные заявки), Министерство финансов начинает процесс согласования задаваемых «сверху» бюджетных лимитов с  поступившими «снизу» требованиями о финансировании.

Что касается многолетнего периода, то Министерство финансов готовит  первоначальный вариант оценок расходов, исходя из проекта бюджетных ассигнований на предстоящий финансовый год. На следующем  шаге эти оценки расходов сравниваются со среднесрочным финансовым планом, а затем производится корректировка  и оценка как расходов, так и  самого финансового плана в целях  обеспечения их соответствия друг другу.

В Австралии, Канаде, Новой  Зеландии и Великобритании многолетний  финансовый план используется главным  образом в качестве средства усиления прозрачности и эффективности распределения  бюджетных ресурсов, однако используемые этими странами подходы позволяют  также проводить среднесрочную  фискальную политику и обеспечивать стабильность и преемственность  бюджетного процесса.

В Великобритании, как и в Германии, тоже формируется многолетний план государственных расходов. Однако, в отличие от Германии, здесь не разрабатывается многолетний план доходов. Хотя план по доходам охватывает только один год, прогнозные оценки доходных поступлений строятся на весь четырехлетний период, который составляет горизонт многолетнего бюджета в этой стране. Это позволяет правительству рассматривать обе стороны бюджета в многолетнем контексте. На основании среднесрочного экономического прогноза и государственной фискальной стратегии Казначейство Великобритании устанавливает агрегированные лимиты расходов на многолетний период (предстоящий год плюс еще три) и лимиты в разбивке по министерствам на тот же период. В рамках этих многолетних лимитов линейные министерства разрабатывают свои многолетние планы расходов. Эти планы расходов являются «скользящими» - спустя год они используются в качестве исходной точки в процессе подготовки бюджета на предстоящий год, т.е. на их основе разрабатывают лимиты расходов в бюджетном процессе следующего года. Другой пример подхода к многолетнему бюджетному планированию, свойственного странам Британского Содружества, дает Канада. Используемый в Канаде подход очень близок к тому, который используется в Англии. Применяемая канадским правительством «Система управления расходами» способствует укреплению фискальной дисциплины и помогает федеральному правительству достигать целей фискальной политики. В канадском подходе к многолетнему бюджетному планированию среднесрочные цели фискальной стратегии, а также министерские лимиты по расходам на многолетний период определяет Казначейский совет. В рамках этих лимитов, линейные министерства разрабатывают так называемые «многолетние бизнес-планы», охватывающие трехлетний период. Министерские бизнес-планы в канадском подходе специфицируют стратегию соответствующего министерства или ведомства, мероприятия и расходы на предстоящий период, а также они содержат определения показателей, с помощью которых министерство предполагает измерять результаты реализации тех или иных программ и их эффективность (т.е. измерять, насколько эффективно потрачены средства). В рамках ограничений, заданных Казначейским советом, министерства сами определяют свои приоритеты и распределяют ресурсы таким образом, чтобы обеспечить финансирование наиболее приоритетных программ. Бизнес-планы министерств включаются в состав федерального бюджетного документа[1, 89с.].

Австралия демонстрирует еще один пример подхода к многолетнему бюджетному планированию. Австралийский подход характерен для стран Британского Содружества в том смысле, что в нем используется приростной подход к бюджетному планированию для поощрения фискальной дисциплины, при этом ответственность за разработку фискальных инициатив (предложений по расходованию средств) возлагается на линейные министерства. Однако, в отличие от Англии и Канады, где задаются многолетние лимиты по расходам и разрабатываются многолетние планы расходов, в Австралии «предельный объем расходов» (который представляет собой обновленную версию прошлогодних оценок расходов) становится основной для разработки приростных бюджетных предложений на предстоящий год. Что касается последующих лет (после предстоящего года), то многолетние оценки расходов в Австралии отражают будущие затраты при предположении, что все заложенные в бюджет предстоящего года решения останутся неизменными. Распределение обязанностей между участниками бюджетного процесса в Австралии отличается от практики других стран Британского Содружества. В Австралии оценки расходов готовит Министерство финансов, а не отраслевые министерства, и эти оценки постоянно уточняются в ходе бюджетного процесса.

Новая Зеландия уже несколько лет является застрельщиком бюджетных реформ, подавая пример остальным странам. В течение ряда лет в Новой Зеландии с исполнением бюджета было не все благополучно. В 1994 году с целью укрепления фискальной дисциплины и усиления прозрачности принимаемого бюджета в этой стране был принят закон «О фискальной ответственности». Особенность данного закона заключается в том, что он предусматривает, чтобы центральное правительство придерживалось фискально-ответственной бюджетной практики, но при этом не предполагает задания каких-либо конкретных фискальных или бюджетных целей (целевых показателей). Впрочем, хотя законом не предусматривается постановка конкретных целей, он содержит чрезвычайно строгие требования к отчетности (подаче сведений).

Еще до начала процесса формирования бюджета на следующий год правительство  Новой Зеландии передает на рассмотрение парламента положение «О бюджетной  политике». Этот документ содержит фискальный план правительства на предстоящий год, а также задачи среднесрочной фискальной стратегии. Одновременно с официальным представлением бюджета в парламент публикуется еще один документ - положение «О фискальной стратегии». В этом документе приводятся обновленные (уточненные) среднесрочные оценки доходов и расходов и объясняются причины расхождений (если таковые есть) между проектом бюджета, задачами и стратегиями, сформулированными в положении «О бюджетной политике».

В Новой Зеландии также  периодически разрабатываются многолетние  фискальные и экономические прогнозы правительства, которые сравниваются с аналогичными прогнозами, построенными независимыми (негосударственными) агентствами. Новозеландский подход позволяет добиться высокой прозрачности бюджетного процесса, в нем уделяется большое внимание обоснованию принимаемых решений  и обеспечивается высокоэффективное  распределение бюджетных ресурсов.

Многолетние бюджетные оценки, которые строятся в ходе бюджетного процесса в Соединенных Штатах, служат системой раннего обнаружения, сигнализирующей о том, что те или иные решения несовместимы с фискальной стратегией государства (например_, не отвечают задаче снижения бюджетного дефицита). В США федеральный бюджет формируется на один год вперед, но он включает ряд многолетних составляющих. Самая главная из них это многолетние ассигнования по некоторым проектам капитальных вложений [1, 118с.]. Кроме того, в федеральный бюджет включаются две группы оценок доходов и расходов па предстоящий бюджетный год плюс еще четыре года. Одна из них отражает ожидаемые доходы и расходы на несколько лет вперед исходя из предположения, что текущая политика правительства останется без изменений, а другая - доходы и расходы в том случае, если правительство примет еще не принятые, но уже предложенные решения. Кроме федерального правительства многолетним бюджетным планированием занимаются также и многие штаты, например, разрабатывают и принимают двухлетние бюджеты.

Зарубежный опыт показывает, что для процесса формирования многолетнего финансового плана характерны четыре неотъемлемых компонента.

Во-первых, разрабатывается  многолетняя или среднесрочная  финансовая стратегия.

Во-вторых, в рамках бюджетного процесса необходимо подготовить многолетние  оценки (прогнозы) по доходам и расходам.

В-третьих, необходимо разработать  методологию «смещения» или «перехода» показателей многолетнего финансового  плана вперед по прошествии года.

В-четвертых, необходимо определить, в чем должна заключаться роль законодательных органов в процессе формирования и принятия многолетнего бюджета.

В рамках общих принципов  разработки перспективных финансовых планов и решения общего круга  задач их практическая реализация в  разных странах имеет свои особенности [1, 117с.].

2.2 Перспективное финансовое планирование в России с учетом международного опыта

В Российской Федерации финансовое планирование на общегосударственном  и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления.

В систему планов общественных финансов РФ входят:

1. сводные финансовые  балансы, составляемые на общегосударственном и территориальных уровнях управления;

2. перспективные финансовые  планы;

3. прогнозы федерального  и территориальных бюджетов;

4. федеральный и территориальные  бюджеты.

Участниками работ по планированию общественных финансов в РФ являются: Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Минпромэнерго РФ, Минсельхоз РФ, Банк России, субъекты бюджетного планирования. На каждого из них возложены определенные Функции.

Одной из задач бюджетной  реформы является переход к среднесрочному (на несколько лет) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых на основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

 Таким образом, бюджет  на очередной финансовый год  является  составной частью ежегодно  обновляемого и смещаемого на  один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового  документа, что, с одной стороны,  обеспечивает преемственность государственной  политики и предсказуемость распределения  бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения.

 С этой целью в  соответствии с Постановлением  Правительства  РФ от 6 марта  2005 г. № 118 в Минфине РФ составляется  перспективный финансовый план, который имеет статус укрупненного бюджета. Перспективный финансовый план разрабатывается на три года в целях:

• создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ и федерального бюджета;
• макроэкономической стабильности,  предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики;
• исполнения действующих и принимаемых бюджетных обязательств РФ.

Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа: