Финансовый контроль в России

В настоящее время через  Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004–2006 гг., утвержденную постановлением Правительства РВ от 22.05.2004 г. №249, реализуется новый подход к оценке эффективности бюджетных расходов – исходя из конечных целей, а также из задач и функций, определенных для субъектов бюджетного планирования.

При формировании более эффективного механизма государственного управления, возможно, критерии оценки работы налоговых  органов будут изменены, но в сложившейся  социально-экономической обстановке они выполняют свои мотивационные  функции.

2.2 Контроль целевого  и эффективного использования  средств федерального бюджета

1 ноября 2004 г. начало функционировать Территориальное управление Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в Тюменской области, созданное на базе контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации в Тюменской области и Территориального органа валютного контроля.

Являясь правопреемником  названных организаций, Территориальное  управление при проведении ревизий  и проверок руководствуется нормативными актами, регламентирующими порядок проведения ревизий и проверок, принятыми для ранее существовавших контрольных органов.

Инструкцией о порядке  проведения ревизий и проверок контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 14.04.2000 №42, определен порядок проведения и реализации ревизий и проверок.

Организационно-методическим отделом Управления для обеспечения  единообразия проведения ревизий, полноты  охвата вопросов, подлежащих проверке, разработана и утверждена приказом по Управлению Типовая программа  документальной ревизии финансово-хозяйственной  деятельности.

Типовой программой предусмотрены  вопросы проверки финансово-хозяйственной  деятельности организаций и учреждений различных направлений деятельности, а также перечень нормативных правовых актов, регламентирующих бухгалтерский учет и деятельность этих учреждений. В зависимости от того, ревизия какой организации будет проводится, составляется Программа ревизии учреждения с учетом направлений деятельности, особенностей бухгалтерского учета организации и перечня применяемых ею нормативных документов, которая утверждается руководителем Территориального управления Росфиннадзора.

Статьями 42 и 51 Бюджетного кодекса  Российской Федерации предусмотрено, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной  собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов  государственной власти Российской Федерации, являются неналоговыми доходами федерального бюджета. Поэтому в  учреждениях, финансирующихся из федерального бюджета и имеющих доходы, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, ревизии подвергается и этот участок деятельности учреждения.

Одним из методов проверки целевого использования бюджетных  средств является анализ составления, утверждения и исполнения сметы  доходов и расходов по средствам  федерального бюджета.

При проверке составления  сметы расходов, произведенных за счет федерального бюджета, государственный  инспектор проверяет наличие  и обоснованность расчетов расходов, включенных в смету учреждения.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004–2006 гг., утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №249, отмечено, что в настоящее время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

С 2005 г. в рамках концепции «управления результатами» бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Следовательно, государственным инспекторам предстоит дать оценку результатам деятельности учреждения с точки зрения эффективности запланированных и произведенных расходов.

Анализ составления, утверждения  и исполнения смет доходов и расходов по средствам бюджетов, из которых  финансируется ревизуемое учреждение или организация, проводится раздельно. Анализ проводится в разрезе разделов, подразделов, целевых статей, видов  расходов и экономических статей бюджетной классификации, с указанием  кода ведомства (главы).

Бюджетные учреждения по результатам  исполнения сметы расходов представляют отчет ф. 2 «Отчет об исполнении сметы расходов по средствам бюджета» и отчет ф. 4 «Отчет об исполнении сметы доходов и расходов полученных от внебюджетных источников».

Государственные инспекторы при проведении анализа расходов производят выборку кассовых и фактических  расходов, и полученные результаты сравнивают с отчетностью. Результаты анализа оформляются таблицей, в которой выводится отклонение кассовых расходов от фактических расходов Причины отклонений приводятся в акте ревизии.

На этом этапе анализа  делаются выводы о достоверности  отчетности, выявляются ее искажение. Кроме того, правильный и качественный анализ расходов позволяет выявить  нецелевое использование бюджетных  средств.

Программа проверки предусматривается, что кассовые и банковские операции, осуществленные учреждением в ревизуемом периоде, проверяются сплошным порядком. При ревизии кассовых и банковских операций проверяется, соответствуют  ли расходы, фактически произведенных  учреждением, назначению расходов, указанных  в документах при получении средств  из банка или перечислении их получателю средств.

Например, именно в результате проверки кассовых операций при ревизии  войсковой части г. Пыть-Ях выявлено нецелевое использование средств федерального бюджета в сумме 70,0 тыс. руб., а в войсковой части г. Камбарки – нецелевое использование 500,0 тыс. руб.

Значительное количество случаев нецелевого использования  средств федерального бюджета выявляется при проверке расчетов с подотчетными лицами. Причиной нарушения является несоответствие произведенных расходов целям, целям на которые был получен  аванс. Так, в той же войсковой  части нецелевое использование  при проверке расчетов с подотчетными лицами составило 30,0 тыс. р.

В 2007 г. значительные суммы нецелевого использования средств выявлены при проверке правильности расходования средств, выделенных на капитальное строительство, капитальный и текущий ремонт. Так, в Югорском ветеринарном колледже выявлено нарушений на сумму 100,0 тыс. руб.

Существенным результатом  контрольной деятельности в области  сельского хозяйства стало значительное сокращение выявленных факторов и объемов  нецелевого использования бюджетных  средств.

Объем бюджетных средств, направляемых на финансирование республиканских  целевых программ и оказание государственной  поддержки сельхозтоваропроизводителей Тюменской области, из года в год увеличивается и в 2008 г. составил более 340 млн. р., которые были направлены на финансирование 7 областных программ и оказание государственной поддержки по 21 направлению.

В 2007–2008 гг. Государственным контрольным комитетом Тюменской области, в области сельского хозяйства проведены проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств по трем направлениям государственной поддержки и двум областным целевым программам.

Поскольку контроль заключается  в выявлении нарушений, то его  действенность напрямую зависит  от четкости формулировок в нормативных  правовых актах содержания каждого  вида нарушений. Если понятие целевого использования бюджетных средств достаточно четко определено в статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то вопрос о толковании понятия эффективности до конца не решен. В связи с этим хотелось бы затронуть такую проблем, как определение эффективности использования бюджетных средств.

Соблюдение установлено  статей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа эффективности  и экономичности использования  бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или  достижения наилучшего результата с  использованием определенного бюджетом объема средств. Сотрудник контрольно-счетной  палаты г. Москвы Коровников А.В. в статье «К вопросу об эффективности расходования средств» пишет: «Само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами. При этом результат характеризуется фактом достижения (не достижения) той цели, ради которой это расходовании е производилось. При такой трактовке понятия эффективности особенно важно, чтобы в тех документах, на основании которых будет производится финансирование расходов, был точно пределен результат, который планируется достигнуть, с указанием конкретных количественных (натуральных или стоимостных) показателей, увеличение или уменьшение которых будет свидетельствовать о достижении (не достижении) результата».

Однако надо отметить, что  действующая система формирования и исполнения бюджета, учета и  отчетности не ориентирована на повышение  эффективности государственных  расходов. Она носит затратный  характер и не имеет количественно  измеримых, социально значимых заданных результатов расходования государственных  средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность их получателей. Для решения данной проблемы и  создания необходимых условий для  осуществления аудита эффективности должна быть иная организация бюджетного процесса – на основе бюджетирования, ориентированного на результат.

Для проведения проверки эффективности  использования бюджетных средств  необходимо установить соответствующий  критерии, которые будут применяться  для оценки эффективности использования  бюджетных средств и послужат основой для заключений и выводов по результатам проверок. На это же указывает разработанная Счетной палатой Российской Федерации «Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств», рекомендуя применение двух видов критериев эффективности:

• критерии, характеризующие прямые результаты деятельности объектов проверки, (показатели затрат, т.е. финансовых, трудовых и материальных ресурсов, использованных для поучения конкретных результатов, например, в сельскохозяйственной отрасли это могут быть сельскохозяйственная техника, оборудование, сырье и материалы и т.д.)
• критерии, отражающие социальные результаты их деятельности (показатели непосредственных результатов произведенных затрат).

Практика проверок показала, что зачастую распределение бюджетных  средств по организациям агропромышленного  комплекса фактически осуществляют районные управления сельского хозяйства  без учета результатов финансовой деятельности, потребностей сельхозтоваропроизводителей, по уравнительному принципу. Кроме  того, Министерство сельского хозяйства  Тюменской области не обеспечивало должный контроль предоставления отчетности по результатам использования финансовой помощи, не отслеживало и не анализировало  полученные результаты.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.02.2005 г. №16 утвержден Порядок сокращения в 2007 г. лимитов бюджетных обязательств главным распорядителем средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации. В соответствии с данным Порядком в случаях выявления нецелевого использования средств федерального бюджета Территориальные управления в установленном порядке направляют в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора уведомление о сокращении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета с приложением копии акта ревизии (проверки) и копий первичных документов, подтверждающих нецелевое использование средств. Сводное Уведомление для исполнения направляется в соответствующий департамент Министерства финансов Российской Федерации.

На 01.06.2008 г. ревизиями выявлено 296,5 тыс. р. нецелевого использования средств федерального бюджета. Из них восстановлено в добровольном порядке 8,2 тыс. р. Территориальным управлением оформлено и представлено в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора Уведомления о сокращении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителем средств федерального бюджета.

По случаям нецелевого использования средств федерального бюджета согласно статье 15.14 Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях Территориальным  управлением составлен протоколы  об административном правонарушении. По результатам рассмотрения двух дел  наложены штрафы на сумму 44,0 тыс. р., в остальных случаях виновными лицами вынесены предупреждения.

На основе анализа законов  и иных нормативно правовых актов  Российской Федерации и контрольно-ревизионных  органов Министерства финансов Российской Федерации и результатов контрольных  мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-ревизионных  органов Министерства финансов Российской Федерации разработан Классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля. Классификатор принят решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 22 октября 2004 г. и я является методическим документом при проведении ревизий и проверок.

Классификатором в соответствии со статьями 34,163 Бюджетного кодекса  Российской Федерации дано определение  неэффективного использования средств  как «расходование бюджетных  средств с затратными сверх необходимого (возможного) на получение требуемого», что влечет избыточные расходы средств бюджетной системы.

За первые пять месяцев 2007 г. ревизиями и проверками выявлено неэффективного использования средств федерального бюджета в сумме около 395,0 тыс. р.

Варианты выявленного  неэффективного использования средств  различны. Например, бюджетное учреждение в конце финансового года в  нарушении статьи 243 НАЛОГОВОГО КОДЕКСА  Российской Федерации перечисляет  во внебюджетные фонды неиспользованные средства по коду экономической классификации 110200 «Начисления на фонд оплаты труда», подлежащие возврату в федеральный  бюджет, аналогично перечисляется не удержанный подоходный налог (код экономической  классификации 110100 «Фонд оплаты труда») Кроме того, в нарушении Законов о федеральном бюджете на 2007, 2008 год, запрещающих использование бюджетных средств, выделенных по лимитам предыдущего года, учреждения в последние дни финансового года получают наличными деньгами остатки неиспользованного финансирования суммы возвращаются подотчетными лицами в кассу учреждения.