Формирование и использование территориальных финансов

 

1.3.  Роль территориальных финансов в социально-экономическом

развитии

 

В современном мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Сейчас во многих странах обязательный компонент демократического государственного строя – местное самоуправление, суть которого состоит в том, что его осуществляет само население через свободно избранные им представительные органы.

Проводимая отдельно взятыми регионами (территориями) финансовая политика оказывает огромное влияние на экономическое, социальное, культурное развитие региона. Роль территориальных финансов в процессе управления социально-экономическим развитием территорий резко возрастает.

Территориальные финансы должны способствовать росту занятости, развитию производства, привлечению инвестиций. Они должны привлекаться, в первую очередь, в те отрасли, которые являются приоритетными для региона, развитие которых окажет благотворное воздействие на экономику и положение территории в целом и повлечет также развитие других вспомогательных отраслей производства. Также территориальные финансы играют значительную роль в проводимой социальной политике. Они призваны гарантировать различным группам населения, которые не участвуют в производстве материальных благ и услуг в силу различных обстоятельств, а именно, инвалидам, пенсионерам, многодетным семьям и иным нетрудоспособным гражданам определенный минимальный доход, необходимый для их жизнедеятельности.5 Территориальные финансы, являясь инструментом государственной социальной политики, также должны обеспечивать через расходную часть территориальных бюджетов финансирование:

• образования;
• здравоохранения;
• жилищно-коммунального хозяйства;
• научной деятельности;
• экологических мероприятий.

С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условии отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно – территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов.6

Далее рассмотрим, как развивалась система территориальных финансов в России, в чем ее достоинства и недостатки и каким образом она пришла к своему современному состоянию.

 

 

 

2. Возникновение и развитие территориальных  финансов в России.

 

2.1. Развитие территориальных финансов  в России до 1917 г.  

Еще до образования на территории России централизованного государства в каждом княжестве существовала казна, которая пополнялась за счет дани, а также пошлин и штрафов. Однако не имеет смысла приравнивать ее к местному бюджету при отсутствии единого государства. 
       Управление на местах и обеспечивающие его ресурсы (аналоги местных бюджетов) возникают лишь после XV в., когда сформировалось Русское централизованное государство. Тогда же были введены местные налоги, предназначенные для содержания царских наместников и решения ими местных хозяйственных задач. С VII в. начинается формирование смет доходов и расходов городов, а также бюджета-сметы государства в целом. 
       Следующим шагом в развитии территориальных органов власти является учреждение в 1864 г. органов местного самоуправления – земств. Их финансовой базой были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших ранее сборов. Кроме того, важным источником земских бюджетов были пособия из государственного бюджета. 
       С отменой крепостного права значительные массы населения переселились в города. В результате во второй половине XIX в. наблюдалось ускоренное формирование городского хозяйства и городских бюджетов. Однако средств этих бюджетов было явно недостаточно для повышения уровня жизни населения. 
       Городские бюджеты дореволюционной России состояли из двух частей: обыкновенного бюджета, формируемого за счет налогов, сборов, доходов городских предприятий, и чрезвычайного, доходами которого были займы, пожертвования и продажа городского имущества. Средства чрезвычайного бюджета направлялись на досрочное покрытие долгов, приобретение имущества у частных лиц. 
       Для местных бюджетов были характерны недостаточность доходной базы и значительные непроизводительные расходы (на содержание городских учреждений, полиции и т. п.). В результате местные власти вынуждены были прибегать к получению займов, что еще больше увеличивало расходы бюджета. Вследствие этого финансовое положение органов местного самоуправления было крайне неустойчиво. Рассмотрим состояние городских бюджетов в конце XIX - начале XX в. 
       Доходы городского бюджета формировались, как и сейчас, из налоговых и неналоговых поступлений, причем доля налоговых доходов была меньше и только иногда достигала 50%. 
       Примерный перечень существовавших в тот период налогов и их ставки приведены в табл.1. Как видно из таблицы, налоги в дореволюционной России значительно отличались от нынешних. Кроме перечисленных налогов, существовали различные пошлины (нотариальные сборы, сбор за прописку и др.) Однако эта налоговая система была неэффективна, т. к. налоги с промышленников были незначительны и не росли по мере увеличения  их доходов.        

 

             Налоги в дореволюционной России                       Табл.1

Наименование налога	Ставка налога
Сбор с недвижимых имуществ	До 10% с суммы чистого дохода недвижимого имущества
Сбор с торговых и промышленных заведений	3% с годовой доходности заведений
Сбор с заведений трактирного промысла	Сумма налога устанавливалась ежегодно
Промысловый налог	10 –15% с цены промыслового свидетельства
Сбор с извозного промысла	10 руб. с лошади
Налог с экипажей	5 – 25 руб. с экипажа
Налог с автомобилей	3 руб. за каждую силу мощности  мотора

 
       Сбалансировать бюджет не помогали даже неналоговые платежи: доходы от предприятий, принадлежащих городу, от аренды земли, сборы с мест для торга. 
       Перечень и направления расходов городского бюджета дореволюционной России представлен в табл.2., где приведена структура расходной части бюджета города исходя из средних показателей по нескольким  городам за ряд лет. 
       Следует отметить, что расходы на образование и здравоохранение не покрывали всех реальных затрат. Поэтому основным источником финансирования школ и больниц были добровольные пожертвования, а также плата населения за обучение и лечение. 
       Статьи расходов дореволюционного бюджета во многом соответствуют современным. Это объясняется тем, что расходы бюджета определяются потребностями населения, которые с течением времени меняются незначительно. 

Расходы городского бюджета в конце XIX – начале XX в       Табл.2

Наименование статьи расходов	Состав статьи расходов
Обязательные расходы на общегосударственные потребности	Расходы на содержание правительственных учреждений, жандармерии, полиции, тюрем и воинскую квартирную повинность
Ассигнования на содержание городских недвижимых имуществ и благоустройство	Покупка и содержание земли и зданий, устройство и содержание дорог, освещения, озеленения, пожарных команд
Коммунальные затраты	Кроме обычных коммунальных затрат, включали расходы на выкуп коммунальных предприятий у иностранных компаний
Расходы на народное образование	Содержание начальных и профессиональных школ
Расходы на здравоохранение	Строительство и содержание больниц
Расходы по уплате долгов	Платежи по займам, ссудам из казны и банков и т. п.

 

 

       Даже не прибегая к расчетам, можно сказать, что средства территориальных бюджетов в рассматриваемый период расходовались неэффективно. Подавляющую долю бюджета составляли непроизводительные расходы, которые не могли обеспечить рост уровня жизни и производства и этим повысить уровень бюджетных доходов. Бюджеты обычно были дефицитными, что представимый период расходовались неэффективно. Подавляющую долю бюджета составляли непроизводительные расходы, которые не могли обеспечить рост уровня жизни и производства и этим повысить уровень бюджетных доходов. Бюджеты обычно были дефицитными, что представляло опасность не только для экономики города, но и для экономики страны в целом. 
       В результате, к 1917 г. городское хозяйство в большинстве городов России находилось на грани экономического кризиса, а бюджетная система требовала срочной реорганизации.7

 

2.2. Развитие территориальных финансов  в СССР  
 

В результате революции и войн экономика и народное хозяйство России были разрушены. Их необходимо было восстановить за счет бюджета,  а   для    этого   требовалось найти источники средств. 
       В 1918 г. была создана система государственного и местных бюджетов, но из-за нехватки средств она начала действовать лишь с 1921 г. Доходная часть бюджета изменялась следующим образом: в первые годы советской власти налоги и сборы играли существенную роль, но по мере роста производства ведущее место заняли доходы социалистических предприятий и организаций. 
       Некоторые государственные расходы были переданы местным бюджетам, чтобы обеспечить контроль за использованием средств. При этом был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов, а именно передача им части государственных налогов и сборов. Этот метод позволил усилить связи между бюджетами и сбалансировать территориальные бюджеты. 
       В связи с восстановлением народного хозяйства увеличились доходы местных бюджетов, следовательно, расширился круг мероприятий, финансируемых из них. Из местных бюджетов финансировалось коммунальное хозяйство, содержание местных советских учреждений и частично расходы по народному хозяйству и социально-культурным мероприятиям. 
       Изменился порядок помощи местным бюджетам. Система дотаций из государственного бюджета была малоэффективна, поэтому дотации были заменены субвенциями, т. е. долевым участием государственного бюджета в расходах местных бюджетов. 
       Окончательно бюджетная система СССР была сформирована в Конституции 1936 г. Ее звеньями являлись союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик, которые включали в себя местные бюджеты. 
       После Великой Отечественной войны необходимо было восстанавливать народное хозяйство страны. Это было задачей территориальных бюджетов, а средства для ее выполнения предоставлял государственный бюджет. 
       В начале 60-х гг. были приняты законы о бюджетных правах территориальных органов власти, в соответствии с которыми они могли самостоятельно определять направления расходования средств территориальных бюджетов. 
       С начала 80-х гг. начала усиливаться роль местных органов власти в управлении, следовательно возросло и значение территориальных бюджетов, они были наделены дополнительными правами и полномочиями. На них была возложена задача по реформации народного хозяйства. В последние годы существования СССР существенно расширились права местных органов власти и роль территориальных финансов, что было связано с общей ситуацией в стране.8

 

2.3.Территориальные финансы в современной России  
       

Бюджетная система Российской Федерации обусловлена федеративным устройством страны. В ней предусмотрены федеральный и территориальные бюджеты. Частично эта система была унаследована от СССР и скорректирована в соответствии с новыми условиями. 
              Доля непроизводительных расходов в этом бюджете невысока. Основная часть средств направляется на благоустройство города: строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, целевые бюджетные фонды развития территорий. Также довольно значительная доля расходов бюджета приходится на осуществление социальной политики, содержание учреждений образования, здравоохранения и культуры. Положительное явление – низкая доля статьи «Обслуживание государственного и муниципального долга». Данная структура расходов, на первый взгляд, достаточно эффективна, так как позволяет поддерживать городское хозяйство и уровень жизни населения на достаточно высоком уровне.    

 

         2.3.1. Особенности формирования доходов территориальных финансов

Доходы территориальных финансов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные, или закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т.е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основа собственных доходов - местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Собственные доходы не являются основным источником формирования территориальных финансов.

Регулирующие доходы - это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения, распоряжения.

Передача средств производится либо заблаговременно, т.е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о финансах на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Схема регулирующих доходов дана на рис.1.

 

  

 

 

  

 

 

  

 

 

  

 

 

  

 

Рис.1. Схема регулирующих доходов

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих налогов входят отчисления от: