Формирование Российской модели бюджетного федерализма

В силу федерального устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответствии с действующей правовой базой. Принцип самостоятельности проявляется и в том, что бюджеты нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней, как это фактически было в условиях СССР.

Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации (рисунок 1).

Рисунок 1 «Схема консолидированного бюджета РФ»

 

Федеральному бюджету отводится  главная роль в консолидированном бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации  есть результат объединения бюджетных  показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной  политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или в порядке, установленном уставами муниципальных образований. ¹³

Становление федеративной системы бюджетно-налоговых отношений  в России началось с принятия в  декабре 1991 г. федеральных законов  об основах налоговой системы  и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших  принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.

Создание этой системы еще далеко не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях между центром  и регионами, что вызывало постоянные дискуссии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организации бюджетно-налоговой системы.

В ответ на потребности практики развития федеративных отношений формировавшаяся  система бюджетного федерализма  многократно корректировалась. Эти коррективы затрагивали главным образом финансовые технологии межбюджетных отношений, что приводило только к накоплению и обострению проблем. Однако причины сложившейся ситуации следует искать не в частных недостатках принятой модели бюджетного федерализма, а в изначальном несоответствии условиям, в которых ей предстояло работать.

В предложенной для использования  в России модели бюджетного федерализма, построенной по образцу процветающих федеративных государств, не учитывалась дифференциация исходных региональных условий. Различия в потенциалах саморазвития отдельных регионов были настолько велики, что использование бюджетно-налоговых методов выравнивания, принятых, например, в США или в ФРГ, оказывается обреченным на низкую результативность. Кроме того, становление системы бюджетного федерализма проходило в ситуации, одновременно формируемой двумя доминантными факторами: затянувшимся системным кризисом и кардинальным реформированием практически всех сторон жизнедеятельности общества.

Российская модель бюджетного федерализма  формально строилась в соответствии со «стандартной моделью». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках использовался "формульный", внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации и т.д.

Существенным недостатком российского бюджетного федерализма стала его явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и подкреплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узаконенные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.

Оказались неприемлемыми для современных  условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональных различий по критерию «бюджетной обеспеченности», предполагающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что «бюджетная обеспеченность» человека крайне слабо коррелирует с уровнем и качеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов.

В настоящее время  в России поддержка регионов не может ограничиваться только трансфертами, она гораздо многообразнее и шире. Другими словами, все расходы федерального бюджета и внебюджетных фондов в том или ином виде «оседают» на территориях.¹⁴ В Российской Федерации имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

1) «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

2) «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

3) финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

4) дотации, субсидии и субвенции;

5) целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

6) взаимные расчеты;

7) бюджетные ссуды;

8) обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Анализ действующей  практики позволяет сделать вывод  о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной  стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий  в процессе движения средств из региона  в федеральный бюджет, а затем  из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать  к займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы  предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода  является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета.

Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, прежде всего, должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

1) совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

2) комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части всех бюджетов;

3) системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.

 

Глава 2. Современный механизм организации бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1 Механизм организации бюджетного федерализма на примере Челябинской области

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных  образований, находящихся на его  территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Процедура утверждения  и построение бюджетов субъектов  Российской Федерации аналогичны процедуре  и построению федерального бюджета, однако существуют определённые отличия, связанные с различным правовым регулированием бюджетного механизма регионов – каждый субъект Федерации имеет своё бюджетное законодательство (комплекс нормативных актов).

Рассмотрим действующую практику распределения между уровнями бюджетной системы расходных обязательств, расходов, доходов и предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований на примере Челябинской области.

Бюджетное законодательство Челябинской области основывается на Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законах и законах Челябинской области.

 

2.2 Межбюджетные отношения Челябинской области с федеральным центром

В консолидированный бюджет Челябинской  области (Приложение 1) поступают трансферты из федерального бюджета Российской Федерации. Рассмотрим динамику поступлений денежных средств в областной бюджет на 9 месяцев 2008 года.

Согласно докладу министра финансов области в течение текущего года динамика поступлений в бюджет области была положительной (рисунок 2).

Рисунок 2 «Доходы областного бюджета»

 

Доходы областного бюджета сложились в сумме 61 миллиард 608,7 миллионов рублей или 82,1 процента от плановых годовых назначений и увеличились на 33 процента к соответствующему периоду прошлого года.

Собственные – налоговые и неналоговые – доходы поступили в сумме 50 миллиардов 536,8 миллиона рублей и составили 82 процента в общем объеме доходов.

В связи с замедлением темпов развития экономики области темп роста собственных доходов снизился на 7,9 процентных пункта и составил 126,4%.

Финансовая поддержка области  с федерального уровня за 9 месяцев выросла по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 74 процента (рисунок 3) и составила 11 миллиардов 71,9 миллиона рублей. Это 79 процентов от запланированной на год суммы.

Рисунок 3 «Федеральные средства, поступившие  в бюджет области»

 

Расходы областного бюджета исполнены в сумме 51 миллиард 934,8 миллиона рублей или 59,8 процента от общей суммы годовых назначений. Расходы увеличились на 12 миллиардов 890 миллионов рублей или на 33 процента по сравнению с соответствующим периодом прошлого года. ¹⁵

Рисунок 4 «Динамика расходов областного бюджета»

 

Таким образом, поступления в бюджет области со стороны федерального центра по сравнению с предыдущим периодом (2007 год) увеличились на 74 %, что составило финансовую поддержку области и дало стимулы для дальнейшего социально-экономического развития. Доходы областного бюджета за 9 месяцев 2008 года увеличились на 33 % по сравнению с предыдущим периодом, равно как и расходы увеличились на 33%. Это свидетельствует об относительной сбалансированности бюджета Челябинской области, а, следовательно, о правильной стратегии развития области.

 

2.3 Межбюджетные отношения Челябинской области с муниципальными образованиями Челябинской области

Закон Челябинской области от 30 сентября 2008 года N 314-ЗО «О межбюджетных отношениях Челябинской области» (далее – закон) регулирует межбюджетные отношения между Челябинской областью и муниципальными образованиями Челябинской области.

Согласно статье 3 закона участниками межбюджетных отношений в Челябинской области являются следующие субъекты:

1) органы государственной власти Челябинской области;

2) органы местного  самоуправления поселений Челябинской области;

3) органы местного самоуправления муниципальных районов Челябинской области;

4) органы местного самоуправления городских округов Челябинской области.

Статья 6 закона устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета местным бюджетам. Согласно статье, межбюджетные трансферты из областного бюджета Челябинской области местным бюджетам предоставляются в следующих формах:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;