Формирование Российской модели бюджетного федерализма

В то же время резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов и их бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагали увеличение размеров финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов.²¹

Система финансовой помощи бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной  обеспеченности регионов при одновременном  создании стимулов для проведения на региональном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого, она должна соответствовать следующим основным требованиям:

1) разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и "стимулирующую";

2) выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

3) распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

4) в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг) и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);

5) методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации;

6) жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам законом о соответствующем бюджете, ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами законом о бюджете;

7) максимально возможная стабильность объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации (муниципальным  образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;

8) установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с этими  требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации; Фонд компенсаций; Фонд софинансирования социальных расходов; Фонд регионального развития; Фонд реформирования региональных финансов. (Приложение 2).²²

3.2. Основные направления совершенствования  бюджетного федерализма в РФ

Совершенствование бюджетного федерализма в РФ предполагается осуществить посредством следующих мероприятий.

1. Упорядочивание бюджетного устройства субъектов РФ.

В результате принятия в 1995 году федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и бюджеты были созданы на уровне бывших городов областного значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование.

Таким образом, фактически в РФ на местном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществлялось управление общественными финансами, однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это повлекло за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокировали развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

Было необходимо законодательно закрепить возможность субъектов Российской Федерации определять, в соответствии с общими принципами, свое бюджетное устройство, в том числе - с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий.

С этой целью в федеральное  законодательство были внесены изменения и дополнения, обеспечивающие:

1) уточнение сферы вопросов местного значения;

2) законодательное закрепление понятия «муниципальные образования разных типов (уровней)»;

3) установление общих принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями разных типов;

4) упорядочивание территориальной организации местного самоуправления.²³

2. Разграничение расходных полномочий.

Бюджетное законодательство РФ не содержало базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкая сфера расходов отнесена к сфере «совместного» финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм.

В результате региональные и местные органы власти не имели возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и были вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.

 Предоставление региональным  и местным органам власти реальных  расходных полномочий, сбалансированных  с имеющимися финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

1. четко разграничить расходные полномочия между уровнями бюджетной системы;
2. обеспечить самостоятельность региональных и местных органов власти в управлении расходами  соответствующих бюджетов;
3. сократить, а в перспективе - полностью ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты».

В этих целях необходимо произвести следующие действия:

1) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы,  уровень и структуру расходов с учетом государственных минимальных социальных стандартов);

2) обеспечивать их финансовыми средствами;

3) проводить финансирование общественных услуг.

Таким образом, наиболее существенными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть:

1) обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их финансировании  (возмещении) из бюджетов субъектов Федерации с использованием выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий;

2) передача расходных полномочий по начальному и среднему профессиональному образованию, а также части высшего образования (за исключением учебных заведений федерального или межрегионального значения) региональным органам власти и управления;

3) завершение перевода финансовых обязательств по профессиональным (ведомственным) льготам, учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;

4) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хозяйства;

5) включение в сферу расходных полномочий муниципальных образований базовых общественных услуг. ²⁴

3. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников

Принцип расщепления налоговых  поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он имеет ряд существенных недостатков:

1) отсутствие на региональном и местном уровне взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения;

2) недостаток заинтересованности региональных и местных органов власти в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата;

3) ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы.

В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Исходя из этого, целью совершенствования бюджетного федерализма является существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет  собственных налогов.

Для достижения этой цели в Программе развития бюджетного федерализма в РФ был поставлен ряд задач, которые должны были быть выполнены к 2005 году:

1) расширение налоговых полномочий региональных и местных властей;

2) закрепление основных доходных источников за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе;

3) сокращение масштабов расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказ от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий;²⁵

 

Заключение

Таким образом, бюджетный  федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. Бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов.

Анализ экономики России за последние несколько лет позволяет  подтвердить действенность и  в российских условиях важнейших  составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора.

Такая политика содействует  достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, следовательно, и повышению уровня народного благосостояния. Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.

Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

В механизме бюджетного федерализма  России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к  достижению финансовой самодостаточности. Действенными рычагами, стимулирующими регионы к достижению финансового самообеспечения, могут быть предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги и установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Таким образом, бюджетный федерализм в РФ, является ведущим звеном финансовой системы государства, объединяет в  себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные  расходы), и играет важную экономическую, и политическую роль в современном обществе.