Государственный долг, проблема управления им

Первая  попытка российских денежных властей  создать рынок государственных  ценных бумаг, как известно, окончилась 17 августа 1998 г. полным провалом. Позитивная, по своей сути, идея отхода от эмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета посредством предоставления ЦБ прямых кредитов правительству и  их замена выпуском ценных бумаг реализовалась  в то, что позднее было названо "пирамидой ГКО", а в конечном итоге - системным финансовым кризисом. Российское правительство объявило дефолт по государственным ценным бумагам, чем были вызваны валютный и банковский кризисы, а Россия фактически оказалась  исключена из мировой финансовой системы.

Существование рынка внутреннего долга не является уникальным случаем в мировой  практике - практически все страны мира, где финансовая сфера присутствует в более или менее оформленном  виде и имеются хотя бы приблизительные  очертания финансовых рынков, выпускают  государственные ценные бумаги. Практически  же уникальным случаем является как  раз отказ от обслуживания внутреннего  долга, с учетом возможности его  монетизации или переоформления во внешние ценные бумаги. Тем не менее российское правительство  пошло в августе 1998 г. именно на такой  шаг, что было обусловлено комплексом проблем, накопившихся в результате стратегических (например,можно выделить высокую реальную доходность на начальном этапе развития рассматриваемого рынка) и тактических ошибок денежных властей.

К лету 1998 года на выплаты по ГКО/ОФЗ  уходило до 70% доходов бюджета. Рефинансировать  долг на финансовом рынке было невозможно, а на резкое снижение расходов бюджета  не соглашалась Гос.Дума. В результате из трех известных способов решения долговой проблемы – увеличение первичного профицита бюджета, эмиссии и дефолта правительство выбрало последнее. Девальвация рубля, с одной стороны, помогла еще в большей степени снизить объемы рублевых обязательств в долларовом выражении.

Заявленный Правительством уровень  сбалансированности бюджета на ближайшие  годы предполагает превышение выплат по внутреннему долгу над суммой средств, привлеченных с финансового  рынка. При рациональном подходе  к возможностям заимствований с  внутреннего рынка по ставкам, превышающим  уровень инфляции не более, чем на 30-50%, денежное предложение (по расчетам Минфина РФ) с рынка внутреннего  долга составит в 2000 году – около 100 млрд.рублей, в 2002 году – 87 млрд.рублей и в 2003 году – 78 млрд.рублей. В 2003 году указанный показатель составит около 80 млрд.рублей. Такой высокий уровень ожидаемого поступления средств с рынка государственного внутреннего долга связан, прежде всего, с погашением в течение рассматриваемого периода выпущенных в значительных объемах в 1997-1998 гг. с купонными расходами от 12 до 20% годовых. Кроме того, это связано с погашением, начиная с 2001 года, ОФЗ, выпущенных в ходе новации, отказом от привлечения длинных, дорогих заемных средств, а также выплатами через систему внутреннего долга компенсационных средств по долгам Советского Правительства, по обесцененным сбережениями в Сбербанке и т.д.

Структура внутренних долговых обязательств Российской Федерации показана в  приложениях 3,4.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4 Анализ  расходов на обслуживание государственного  долга в Росси в2009-2011 гг.

Государственный долг Российской Федерации, расходы  на обслуживание государственного долга  Российской Федерации

Объем государственного долга с начала 2009 года  и по конец 2011 года увеличится в 1,7 раза за счет роста внутреннего долга, объем которого увеличится в 2 раза.

 С  ростом объемов привлечения государственных  заимствований увеличиваются расходы  федерального бюджета на обслуживание  государственного долга в 2011 году  по сравнению с 2008 годом в  1,7 раза и составят 308,1 млрд. рублей.

 Рост  процентных расходов увеличивает  ненефтегазовый дефицит федерального бюджета, что вызывает необходимость повышать размер нефтегазового трансферта.

11.1. Согласно законопроекту показатели государственного долга Российской Федерации (далее - государственный долг) и их динамика в 2009 – 2011 годах соответствуют Основным направлениям  бюджетной  и налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и  2011 годов, предусматривающим уменьшение относительных размеров государственного внешнего долга, развитие национального рынка государственных ценных бумаг, обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой долговой устойчивости.

Динамика  государственного долга Российской Федерации в 2008 – 2011 годах представлена в следующей таблице 4.

Анализ  динамики показывает, что объем государственного долга будет иметь тенденцию  к росту и увеличится с начала 2009 года по конец 2011 года  с 2 801,4 млрд. рублей до 4 848,4 млрд. рублей, или на 2 047 млрд. рублей (в 1,7 раза), относительно ВВП увеличится с  6,4 %  в 2009 году до 7,2 % в конце 2011 года.

Показатели  объема государственного долга на 2009 и 2010 годы, представленные в материалах к законопроекту, меньше аналогичных  ранее прогнозируемых показателей, что свидетельствует о менее  значительном росте внутреннего  долга, чем прогнозировалось.

 

Таблица 4 Динамика государственного долга Российской Федерации в 2008 – 2011 годах

 

	на 01.01.2008	на 01.01.2009	на 01.01.2010			на 01.01.2011			на 01.01.2012
	факт.исполн. 2007 г.	оценка	198-ФЗ (с изм.)	проект	отклонение	198-ФЗ (с изм.)	проект	отклонение	проект	Прирост 2011 г. к 2009 г., %
Государственный долг Российской Федерации, млрд. руб.	2 402,8	2 801,4	3 286,5	3 171,3	-115,2	3 914,6	3 945,9	31,3	4848,4	73,1
% к ВВП	7,3	6,4	6,7	6,1	-0,6	7,1	6,7	-0,4	7,2
Государственный внутренний долг, млрд. руб.	1 301,2	1 804,2	2 249,1	2 119,7	-129,4	2 817,4	2 836,7	19,3	3703,2	105,3
% к ВВП	4,0	4,1	4,6	4,1	-0,5	5,1	4,8	-0,3	5,5
Государственный внешний долг, млрд. руб.	1 101,6	997,2	1 037,4	1 051,6	14,2	1 097,2	1 109,2	12,0	1145,2	14,8
% к ВВП	3,3	2,3	2,1	2,0	-0,1	2,0	1,9	-0,1	1,7

 

Динамика  объема и структуры государственного долга Российской Федерации в 2008 – 2011 годы представлена на следующей  диаграмме.

 

 

В структуре  государственного долга будет увеличиваться  доля внутреннего долга с 64,4 % в 2009 году до 76,4 % в 2011 году, что соответствует  основным направлениям бюджетной и  налоговой политики, направленной в том числе на развитие рынка государственных ценных бумаг и обеспечение сбалансированности федерального бюджета

11.2. Расходы  на обслуживание государственного  долга (процентные расходы) в  соответствии с законопроектом  будут иметь тенденцию к росту  и увеличатся  в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 128,25 млрд. рублей, или в 1,7 раза, по сравнению с 2009 годом увеличатся в 1,6 раза, и составят 308,1 млрд. рублей. Увеличится доля процентных расходов в общем объеме расходов с 2,2 % в 2009 году до 2,7 % в 2011 году, относительно ВВП процентные расходы увеличатся с 0,4 % в 2009 году до  0,5 % в 2011 году.

Рост  процентных расходов, в свою очередь, увеличивает ненефтегазовый дефицит федерального бюджета, что вызывает необходимость повышать размер нефтегазового трансферта.

Увеличение  процентных расходов будет осуществляться за счет роста расходов на обслуживание внутреннего государственного долга.

Динамика  расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2008 – 2011 годах представлена на следующей  диаграмме.

 

 

11.3. Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 года установлен в законопроекте в размере 2 119,7 млрд. рублей, или 4,1  % ВВП, в плановом периоде будет увеличиваться и в начале 2012 года составит 3 703,2 млрд. рублей, или 5,5 % ВВП, что превысит показатель на начало 2008 года в 2,8 раза, на начало 2009 года – в 2 раза.

В структуре  государственного внутреннего долга  увеличивается доля государственных  ценных бумаг с 92 % до 95 %.

Объем государственного внутреннего долга, выраженный в  государственных ценных бумагах, согласно законопроекту составит на  1 января 2010 года 1 950,3 млрд. рублей, что больше на 269 млрд. рублей, или на 16 %, показателя на начало 2009 года (1 681,3 млрд. рублей), приведенного в материалах к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ (при внесении изменений в Федеральный закон № 198-ФЗ структура долга не представлялась).

За 2010 - 2011 годы указанный долг увеличится в 1,8 раза и к концу 2011 года составит 3 518,4 млрд. рублей, или 95  % внутреннего долга.

Динамика  структуры государственного внутреннего  долга представлена на следующей  диаграмме.

 

 

В соответствии с основными направлениями бюджетной  и налоговой политики на 2009 год  и на плановый период 2010 и 2011 годов  государственные ценные бумаги предусмотрено  разместить по номиналу в следующих  объемах: в 2009 году – ОФЗ на сумму 410 млрд. рублей и ГСО – 125,8 млрд. рублей; в 2020 году – ОФЗ – 629 млрд. рублей и ГСО – 199,1 млрд. рублей, в 2011 году – ОФЗ – 823 млрд. рублей, ГСО – 225,6 млрд. рублей.

В результате такого размещения доля рыночного долга  будет меняться в связи с  увеличением объемов размещения ГСО (объем размещения в 2011 году в 1,8 раза больше, чем 2009 году), являющихся нерыночными бумагами, так как практически весь объем ГСО предназначен для размещения пенсионных накоплений.

11.4. Расходы  на обслуживание государственного  внутреннего долга (приведены  в пояснительной записке к  законопроекту) в 2009 - 2011 году будут  иметь тенденцию к росту,  составят 129,3 млрд. рублей в 2009 году, увеличатся в 1,85 раза и достигнут 239,4 млрд. рублей в 2011 году, относительно ВВП с 0,3 % до 0,4 %.

 

 

Динамика  объема государственного внутреннего  долга и расходов на его обслуживание приведена на следующей диаграмме.Доля расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в общих процентных расходах увеличится с 65,3 % до 77,7 %.

11.5. Верхний  предел государственного внешнего  долга Российской Федерации по  состоянию на 1 января 2010 года установлен  в законопроекте в размере  41,4 млрд. долларов США, или 27,8 млрд. евро (2 % ВВП), в плановом периоде  сократится и составит на начало 2012  года 40,9 млрд. долларов США, или  29,2 млрд. евро (1,7 % ВВП).

Абсолютный  размер государственного внешнего долга  в рублевом эквиваленте увеличится в основном вследствие изменения  соотношения рубля к доллару  США и составит на начало 2009 года – 997,2 млрд. рублей, на начало 2012 года – 1 145,2 млрд. рублей, то есть увеличится на 148 млрд. рублей, или на 14,8 %.

В связи  с сокращением государственных  внешних заимствований структура  государственного внешнего долга претерпит  изменения, увеличатся доли государственных  ценных бумаг, номинированных в иностранной  валюте, и государственных гарантий, а  доля задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО сократится.

Динамика  структуры государственного внешнего долга представлена на следующей  диаграмме.

 

 

11.6. Расходы на обслуживание государственного внешнего долга (представлены в пояснительной записке к законопроекту) предусмотрены законопроектом в 2009 году в размере 68,7 млрд. рублей (2,78 млрд. долларов США), или 0,1 % ВВП, в 2010 году незначительно увеличатся на 0,7 % и составят 69,2 млрд. рублей (2,66 млрд. долларов США), в 2011 году сократятся до 68,7 млрд. рублей (2,5 млрд. долларов США).

В 2009 - 2011 годах сократится доля расходов на обслуживание государственного внешнего долга в общем объеме процентных расходов с 34,7 % в 2009 году до 22,3 % в 2011 году, относительно ВВП указанные расходы  будут находиться на уровне 0,1 % ВВП.

Процентные  платежи по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных  государств, в 2009 году составят 3,7 млрд. рублей (150,5 млн. долларов США), что  на 1,4 млрд. рублей, или на 27 %, меньше, чем в 2008 году (5,1 млрд. рублей). В 2010 – 2011 годах указанные расходы сократятся и  составят 3,8 млрд. рублей (147,3 млн. долларов США) и 3,6 млрд. рублей (132,2 млн. долларов США) соответственно.

Процентные  платежи по кредитам МФО в 2009 году составят 6,3 млрд. рублей (256,5 млн. долларов США), что в 1,8 раза меньше, чем в 2008 году (11,4 млрд. рублей). В 2010 году указанные  выплаты увеличатся на 9,5 % и составят 6,9 млрд. рублей (266,3 млн. долларов США), в 2011 году сократятся  на 6,5 % и составят 6,45 млрд. рублей (236,2 млн. долларов США).

Выплаты процентов по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной  валюте, составят в 2009 году 58,6 млрд. рублей (2,37 млрд. долларов США), что  меньше на 9,6 %, чем в 2008 году, в 2010 году   уменьшатся  на 0,2 % и составят  58,5 млрд. рублей (2,2 млрд. долларов США),  в 2011 году  составят 58,6 млрд. рублей (2,15 млрд. долларов США).

Применяемые в расчетах процентных расходов федерального бюджета на 2009 – 2011 годы прогнозируемые ставки Libor ниже ставок, применяемых в расчетах к федеральному бюджету на 2008 – 2010 годы, и являются одним из основных факторов уменьшения расходов на обслуживание государственного внешнего долга. В 2009 году разница по ставкам составила 3,12 % (уровень снижения ставки - 40 %), в 2010 году – 2,918 % (уровень снижения ставки - 33 %). Разница по ставке Ewribor в 2009 году составила 0,583 % (уровень снижения ставки - 9 %), в 2010 году – 1,083 % (уровень снижения ставки - 14 %).

В соответствии с Порядком планирования бюджетных  ассигнований федерального бюджета  на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, утвержденным приказом Минфина  России от 17 апреля 2008 г. № 47н, формирование объемов бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга  Российской Федерации осуществляется плановым методом в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами, а также в  соответствии с договорами (соглашениями), определяющими условия привлечения и обращения государственных долговых обязательств Российской Федерации. Вместе с тем отражение особенностей расчета отдельных элементов обобщающих показателей по государственному долгу Российской Федерации, не содержащихся в договорах и соглашениях, ведомственными методическими документами Минфина России не предусматривается, что затрудняет проведение оценки достоверности расчетов.