Государственный долг, проблема управления им

В частности, в 2009 - 2011 годах погашение и обслуживание  более 70 % государственного внешнего долга будет осуществляться по «условным» графикам и в форме конверсионных операций (долг в обмен на товары). «Условные» графики приводят к разным оценкам процентных расходов. По этой причине, в частности, начисление процентов по задолженности перед Южной Кореей в 2009 году предусмотрено в расчетах Минфина России в сумме 64,3 млн. долларов США, а в расчетах  Счетной палаты – 40,7 млн. долларов США, т. е. разница составит 23,6 млн. долларов США.

11.7. Консолидированный внешний долг Российской Федерации (включает внешний долг государственного сектора с учетом корпоративного долга и внешний долг частного сектора), по данным Банка России, за 2007 год увеличился на 152,9 млрд. долларов США, или на 49,2 %, и на 1 января 2008 года составил 463,5 млрд. долларов США, или 35,9 % ВВП, за  I квартал 2008 года увеличился  на 13,6 млрд. долларов США и составил  на 1 апреля 2008 года 477,1 млрд. долларов США, или 28 % ВВП (по состоянию на 1 апреля 2008 года). При этом объемы международных резервов Российской Федерации сопоставимы с объемом консолидированного внешнего долга, так на 1 января 2008 года  они составили 477,89 млрд. долларов США, на 1 апреля 2008 года – 511,8 млрд. долларов США.

Более высокими темпами растет внешний долг частного сектора и банков (за 2006 год – 163,7 %, за 2007 год - 157 %).

Относительно  ВВП объем консолидированного внешнего долга страны находится на допустимом уровне в соответствии с принятыми  международными стандартами (предельное значение – 60 %) и составляет на 1 января 2008 года 35,9 % ВВП.

Отношение объема консолидированного внешнего долга  по состоянию на 1 января 2008 года к  объему экспорта товаров и услуг  за 2007 год составляет 117,5 %, что является допустимым уровнем.

Сохранение  такой тенденции повышает зависимость  экономики отечественного банковского  и корпоративного секторов страны от внешней конъюнктуры, создает условия  усиления уязвимости экономического и  финансового положения страны.

По мнению Счетной палаты, учитывая риски, имеющиеся на мировых финансовых рынках, Правительству Российской Федерации необходимо принять меры по предотвращению наращивания консолидированного внешнего долга Российской Федерации, развитию механизмов внутреннего кредитования секторов экономики и замещению внешних заимствований внутренними.

2. МИРОВАЯ  ПРАКТИКА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного  долга:

1. обмен одних долговых обязательств  на другие (схема "облигации-облигации");

2. обмен долговых обязательств  на акции в рамках государственной  программы приватизации (схема "облигации-акции");

3. досрочный выкуп долговых обязательств  с дисконтом (схема "выкуп");

4. списание части долговых обязательств.

1.) Схема "облигации-облигации" 

Наиболее популярной схемой реструктуризации долгов в последнее десятилетие  стал обмен "проблемных" долговых обязательств на новые. Самым распространенным способом проведения подобных сделок является так называемый "план Бреди" (по имени главы казначейства США, впервые выступившего с такой инициативой в 1989 г.). Основание же для реализации этой схемы в той или иной стране - согласование правительством этого государства программы экономических действий с МВФ (обычно она носит название StructuralAdjustmentProgram).

В общих чертах "план Бреди" выглядит следующим образом. Правительство страны, намеревающейся реструктурировать свой национальный долг, достигает определенных договоренностей с МВФ и разрабатывает совместно с фондом программу структурной перестройки экономики, включающую в себя предоставление стране новых кредитных ресурсов. После того как эта программа начинает успешно претворяться в жизнь, инвесторам предлагается обменять имеющиеся у них кратко- и среднесрочные долговые обязательства на долгосрочные ценные бумаги, номинированные обычно в валюте одного из государств "большой семерки", которые частично обеспечены US T-Bills. При этом происходит частичное списание долга (от 20 до 50%).. Впоследствии аналогичные варианты реструктуризации широко применялись в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии и т.д.), Восточной Европы (Болгарии, Польше), Африки (Нигерии, Марокко). Юго-Восточной Азии (Филиппинах). В ходе реализации данной программы Всемирным банком, МВФ и Экспортно-импортным банком Японии был создан специальный фонд в 32 млрд. долл. для обеспечения выпуска Bradybonds; на эти средства приобретались US T-Bills, которые являлись обеспечением новых ценных бумаг.

Кардинальное отличие обычной  схемы реструктуризации "облигации-облигации" от "плана Бреди" - относительно стабильное состояние экономики страны, предлагающей подобный обмен, а также безупречность кредитной истории инструментов, подлежащих обмену, причем наличие согласованной с МВФ программы экономических действий не является необходимым условием. Примерами применения подобных схем в последнее время могут служить предложения российского правительства образца июля 1998 г. об обмене части ГКО/ОФЗ на еврооблигации, а также инициатива монетарных властей Перу и Аргентины, относящаяся к осени 1997 г., об обмене Bradybonds на еврооблигации.

Итак, налицо два возможных варианта указанной схемы: обмен долговых обязательств, номинированных в национальной валюте, на облигации, чей номинал  выражен в иностранной валюте, и обмен одних "внешних" (как  правило, Bradybonds) долгов на другие.

Цели, преследуемые предложениями  такого рода вариантах обмена (помимо "удлинения" долга, которое обычно происходит и в том, и в другом случае), достаточно очевидны. В первом случае это реструктуризация госдолга в пользу "внешней" его части, что на определенном этапе отвечает интересам правительства, позволяя инвесторам вместе с тем избежать "курсового" риска. Во втором случае монетарные власти изменяют структуру  лишь внешнего долга (в частности, при  обмене Bradybonds они избавляются от необходимости держать часть средств в US T-Bills, которые обычно служат обеспечением этих бумаг); инвесторы же при этом получают возможность обменять имеющиеся у них долговые обязательства на более доходные, хотя и более рискованные (иногда вследствие более длительного срока обращения, иногда ввиду отсутствия обеспечения), инструменты.

Также следует упомянуть обмен  типа "облигации-облигации" в рамках соглашений с международными клубами  кредиторов. Принципиально этот вариант  мало чем отличается от "плана Бреди", за исключением того, что в данном случае обычно не используется обеспечение выпускаемых облигаций высоконадежными ценными бумагами, а также то, что погашение долга здесь идет по нарастающей, т.е. объем купонных выплат увеличивается от года к году.

2.) Схема "облигации-акции" 

Обмен долговых обязательств на акции  в рамках государственной программы  приватизации (схема "облигации-акции") - форма сокращения государственного долга, широко применявшаяся в конце 80-х - начале 90-х годов в ходе приватизации в ряде стран Латинской Америки  и Восточной Европы.Такая схема рассчитана на весьма специфические категории инвесторов - в первую очередь потому, что при ее использовании структура активов инвесторов изменяется качественным образом. Долговые обязательства заменяются принципиально иным финансовым инструментом - акциями, которые не предполагают получения инвестором фиксированного дохода. Выигрыш же государства в результате этой операции достаточно очевиден: происходит сокращение долга за счет реализации части госсобственности на приемлемых условиях.

Примером хорошо организованной реализации схемы "облигации-акции" может  служить программа реструктуризации государственного долга Аргентины  в 1987 г. Тогда инвесторам было предложено либо использовать средства, замороженные ранее в долгосрочных инвестиционных проектах, под контролем центрального банка, либо принять участие в  процессе акционирования предприятий, находившихся в государственной собственности, в рамках процесса первичной приватизации. Впоследствии держателям замороженных долгов была предоставлена и третья возможность использования этих средств: в том случае, если инвестору не удалось принять участие в процессе приватизации, а условия капитализации средств в центральном банке оказались для него неприемлемыми, то он мог приобрести акции уже приватизированных компаний на вторичном рынке.

В других странах реализация схемы  обмена "облигации-акции" принципиально  не отличалась от описанной выше. Варьируемые параметры этого процесса: набор инструментов, подлежащих реструктуризации (долговые обязательства с различными сроками обращения, номинированные как в национальной, так и в иностранной валюте; депозиты; просроченные займы и т.д.), форма обмена (непосредственное участие инвесторов в аукционах, создание специализированных инвестиционных фондов и т.д.), условия репатриации прибыли (сроки запрета на репатриацию прибыли, возможность получения дивидендов), объекты потенциального инвестирования (запрет на приобретение акций предприятий той или иной отрасли). Следует отметить, что наиболее активно разновидности схемы "облигации-акции" применялись на первом этапе приватизации, когда большинство предприятий находились в государственной собственности. По мере того как объем неприватизированной собственности сокращался, данная схема отходила на второй план:

3.) Схема "выкуп" 

Наиболее демократичной (рыночной) схемой реструктуризации госдолга, безусловно, является "выкуп". Технически эта  схема предполагает два варианта реализации.

Первый из них заключается в  том, что регулирующий финансовый орган  государства обращается к держателям ценных бумаг с предложением о  выкупе принадлежащих им облигаций  по некоей фиксированной цене, при  этом торги этими бумагами на некоторое  время приостанавливаются. Как правило, это предложение сопровождает схему реструктуризации долга "облигации-облигации". Примером такого рода операций может служить предложение правительства Аргентины, сделанное им в сентябре 1997 г., о выкупе двух выпусков облигаций: Pro1 (номинированных в песо, купон - 3.69% годовых) и Pro2 (номинированных в долларах США, купон - одномесячный LIBOR), которые погашаются в 2007 г. Держатели этих бумаг могли либо поменять их на 30-летние валютные облигации с купонным доходом в 9.75% годовых, либо продать их по фиксированной цене.

Второй вариант представляет собой так называемые операции монетарных властей на открытом рынке, когда регулирующие органы (через аффилированные структуры), пользуясь благоприятной рыночной ситуацией, покупают на вторичном рынке облигации. При этом они могут, как фактически осуществлять их досрочное погашение, так и использовать их в дальнейшем с целью получения торговой прибыли. Однако эта практика не приветствуется международными кредиторами государств, особенно если она применяется в отношении долговых обязательств, но минированных в иностранной валюте, в связи с тем, что получаемые страной кредиты, как правило, ориентированы на поддержку реального сектора экономики, а не на проведение интервенций на рынке госдолга. В целом подобные операции, по мнению многих экспертов, нивелируют саму идею выпуска долговых обязательств и часто свидетельствуют о непродуманной экономической политике государства. Вместе с тем полностью отрицать необходимость такого рода методов регулирования рынка государственного долга также нельзя.

4.) Схема "списание"

Еще одним вариантом реструктуризации государственной задолженности (в  первую очередь внешней) является ее безвозмездное списание - частично или целиком. Подобная практика достаточно часто применяется, например, Парижским  клубом кредиторов в отношении беднейших  стран мира. Так, в ходе саммита "большой  восьмерки" в Кельне в июне 1999 г. было принято решение о списании долгов беднейших стран на сумму 71 млрд. долл.

Применение схемы "списание" промышленно развитыми странами объясняется не только соображениями  политического характера (такого рода шаги, как правило, многократно повышают политический вес стран-доноров), но и чисто экономическими расчетами. Например, по данным группы Jubilee 2000 (основная цель которой - ускорение процесса списания долгов беднейших стран и повышение общего уровня жизни в них), такие страны, как Лаос, Замбия и Руанда, при наиболее благоприятном стечении обстоятельств смогут в обозримом будущем погасить лишь половину своей внешней задолженности, Эфиопия, Малави, Маврикий, Уганда, Мозамбик и Гвинея-Бисау - лишь треть ее. В этом свете списание долгов таких стран можно считать реальной переоценкой активов промышленно развитых государств.

Этот вариант предполагает достаточно жесткие условия отбора претендентов на списание долгов. Существует несколько  критериев для указанной процедуры. Так, например, в соответствии с неаполитанскими  соглашениями промышленно развитых стран мира, страна-кандидат на списание должна удовлетворять одному из следующих  двух условий: ВВП на душу населения не превышает 500 долл. США в год, или отношение приведенной стоимости долга к ежегодному объему экспорта превышает 350%. Кроме того, в течение трех лет программа экономического развития таких стран должна быть согласована с МВФ и Парижским клубом кредиторов и их правительствам необходимо достигнуть консенсуса с основными кредиторами по вопросу реструктуризации иных категорий долга.

В случае выполнения всех этих условий  государство может рассчитывать на списание 67% своей внешней задолженности. В качестве других критериев рассматривается  возможность использования следующих  показателей: приведенная стоимость  долга должна превышать 280% от налоговых сборов, отношение годового экспорта к ВВП должно превышать 40%, отношение налоговых сборов к ВВП - более 20%. Дополнительным условием, позволяющим рассматривать процедуру списания долга в ускоренном порядке, является ситуация на мировых товарных рынках. Так, если экономика страны в значительной степени зависит от экспорта двух или трех видов природных ресурсов и при этом их цены достигли исторических минимумов, то это государство может рассчитывать на определенное улучшение условий списания своей задолженности. Действие тех или иных факторов обусловливает вероятность уменьшения долгового бремени вплоть до 80% от его первоначального объема.