Государственный долг

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Важной является сфера управления государственным долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. При определении условий эмиссии займов, главными из которых являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться не только интересами достижения максимальной финансовой эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике, состояние денежного обращения, уровень доходности и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.

2. Проблемы  регулирования государственного  долга в России и пути их  решения

2.1. Регулирование  государственного долга и его  основные проблемы в России

Двойственная природа государственного долга, определяемая его целевым назначением, обусловливает противоречивое воздействие государственной задолженности на экономику – стимулирующее и дестабилизирующее.

Отсюда возникает необходимость регулирования государственного долга (чтобы снять дестабилизирующее его воздействие на экономику), определение его границ. От методов регулирования государственного долга, будет ли государственная задолженность бременем или стимулом для экономического развития. Основное направление регулирования государственного долга – это регулирование объема, состава и структуры государственной задолженности.

Методы регулирования государственного долга многообразны: замена долгосрочных ценных бумаг кредитами эмиссионного банка, замена долгосрочных ценных бумаг краткосрочными при финансировании государственного долга. Реальное бремя государственной задолженности можно уменьшить с помощью повышения уровня инфляции, однако это может привести к подрыву доверия к государству как заемщику.

Важный канал регулирования государственного долга – приватизация государственной собственности, с помощью которой можно сбалансировать бюджетный дефицит, добиться превышения доходов над расходами, т.е. уменьшить государственный долг. Использование приватизации как средства регулирования государственного долга также сопряжено с рядом проблем, среди которых неустойчивость поступлений финансовых средств от приватизации и их сильная зависимость от политической конъюнктуры. Следовательно, методы регулирования государственного долга имеют свои границы.

В целом же возможность использования государственного долга определяется уровнем экономического развития страны. "Репутация державы, – говорил У. Черчилль, – точнее всего определяется той суммой, какую она способна взять в долг". Чем выше темпы экономического роста и ниже реальные процентные ставки, тем менее обременительным для государства является использование займов для финансирования расходов.

Вместе с тем определенные границы для государственных займов ставят рынок капитала, наличие средств у участников рынка капитала для инвестирования в государственную задолженность и инвестиционная привлекательность государственных обязательств для кредитов.

В сфере регулирования государственного долга может возникнуть ряд проблем, таких как:

1. Необходимость оценки  параметров и реструктуризации  долга. Следует иметь в виду, что  реструктуризация как правило, не  снимает долговой проблемы, а  лишь переносит её на более  поздний срок. Следовательно, бремя  погашения ложится на следующие  поколения, общая сумма платежей  ещё более увеличивается за  счет доначисленных процентов.

2. Применение стандартных  методов управления долгом становится  недостаточным. Так, операция выкупа  долга осуществляется на основе  переговоров с кредиторами, при  согласии которых происходит "обратная  покупка" долговых инструментов  на открытом рынке. Однако кредиторы  могут выдвинуть неприемлемые  для должника лимиты выкупа  задолженности, поскольку, согласно  стандартным условиям предоставления  займов, должник не имеет права  на досрочный выкуп своих долгов.

3. Трудности иного рода  возникают при реализации схемы  обмена долга на акции национальных  компаний. Проблема заключается  в том, что конверсия долга  в акции имеет успех лишь  в том случае, если она предлагает  иностранным инвесторам лучшие  местные активы, включая государственные  предприятия. Поэтому программа  может дать иностранным инвесторам  неоправданное преимущество по  сравнению с местными инвесторами  при покупке наиболее ликвидных  активов.

4. При недостатке бюджетных  средств необходимо использовать  золотовалютные резервы, которые  правительство привлекает на  возвратных и платных условиях  после внесения соответствующих  поправок в законодательство.

5. На величину базовых  и дополнительных источников  платежей по внешнему долгу  оказывает влияние объем экспорта, от его увеличения зависит  рост налоговых поступлений в  бюджет. Но и здесь острота  ситуации усугубляется оттоком  капитала, за рубеж.

6. Финансовая система испытывает  недостаток высококвалифицированных  специалистов по работе с государственным  долгом, по управлению региональными  и внешними заимствованиями.

7. Неэффективна система  оперативного управления внешним  долгом. Трудности в получении  информации.

8. Отсутствие единой системы  полноценного и достоверного  учета всех государственных долговых  обязательств.

Одними из наиболее существенных недостатков системы управления государственным долгом в России является то, что упомянутая система:

- недостаточно обеспечивает  осуществление централизованной  и долгосрочной политики в  области управления государственным  долгом и государственных заимствований;

- не полностью обеспечивает  предупреждение возможных финансовых  и долговых кризисов, а также  принятие оперативных мер по  их преодолению;

– носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер.

Таким образом, становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления государственным долгом.

2.2. Основные  задачи и методы управления  государственным долгом в России

Основными задачами управления государственным долгом в России являются:

- сокращение объемов внешних  долговых обязательств и, соответственно, стоимости их обслуживания;

- оптимизация структуры  внешнего долга, увеличение доли  его рыночной составляющей;

- оптимизация графика  платежей по внешнему долгу, устранение  пиков платежей;

- рефинансирование внешнего  долга за счет внутренних заимствований  без существенного ухудшения  структуры долга по срокам  платежей;

- повышение эффективности  использования заемных средств.

Существует необходимость законодательного реформирования системы управления госдолгом Российской Федерации и первоочередного проведения необходимых мероприятий, к которым можно отнести:

- разработку и принятие  Федерального закона о внесении  в Бюджетный кодекс Российской  Федерации по внесению поправок  в части, касающейся вопросов  управления государственным долгом;

- разработку и принятие  федерального закона о государственном  долге Российской Федерации;

- разработку и утверждение  нормативных документов, регламентирующих  деятельность Внешэкономбанка в  качестве агента по обслуживанию  государственного внешнего долга  и государственных внешних финансовых  активов;

- создание единой базы  данных по государственному долгу  Российской Федерации;

- разработку и утверждение  единого порядка ведения Государственной  долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации  и муниципальной долговой книги;

- разработку критериев  и механизмов оценки эффективности  заемной и долговой политики.

Существуют два пути решения:

- усиление административного  контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства;

- осуществление системных  институциональных изменений, создающих  благоприятный инвестиционный климат.

Первый путь – это осуществление административных мер против стандартных схем нелегального вывоза капитала – занижения экспортных цен, не возврата валютной выручки, фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами, коррупции на таможне, расчетов через оффшоры.

Второй путь для России предпочтительнее. Меры по укреплению доверия к российской экономике должны включать в себя:

- улучшение налоговой  системы и налогового администрирования;

- сбалансированность бюджета;

- обеспечение надежной  работы банковской системы;

- защиту прав кредиторов  и инвесторов;

- прозрачность финансовой  отчетности всех предприятий  и организаций;

- борьба с преступностью  и коррупцией, резкое улучшение  работы прокуратуры и судебной  системы;

- строгое соблюдение федеральных  законов на всей территории  РФ, прекращение произвола и избирательных  привилегий со стороны региональных  и местных властей.

Россия может продержаться максимум год без рефинансирования и реструктуризации своих внешних долгов, без новых займов на погашение старых, списания части долга и рассрочки платежа. Федеральный бюджет не приходится рассматривать в качестве основного гаранта платежеспособности, поскольку нагрузку в 12–15 млрд. долл. в год он не выдержит. В противном случае все надежды на экономический рост, за счет которого и может пополняться доходная часть бюджета, можно оставить. Другие факторы платежеспособности тоже не работают. Следовательно – нужно вести переговоры до победного конца.

2.3. Последствия  долговой политики для экономики  страны

На рынке государственных ценных бумаг за последние годы произошли позитивные изменения: проведена новация по государственным ценным бумагам, восстановлено доверие участников рынка, отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка государственных ценных бумаг. Благодаря эффективной долговой и макроэкономической политике удалось полностью восстановить доверие инвесторов к рынку внутренних заимствований, что привело к значительному увеличению ликвидности рынка и объемов размещаемых на нем финансовых инструментов. Значительно улучшились качественные характеристики рынка:

- снижен уровень доходности  по государственным облигациям;

- стратегия формирования  портфеля государственных внутренних  обязательств, основанная на предложении  разнообразных финансовых инструментов, была положительно воспринята  инвесторами;

значительно увеличились ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям. При этом наиболее значительный оборот на рынке приходится на "длинные" инструменты.

Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура способствовала снижению объема долга в виде ГКО, поскольку необходимость финансирования временных кассовых разрывов практически отсутствует. Соответственное снижение объема долга произошло и в виде ОФЗ – ПК, так как расчет переменной купонной ставки привязан к доходности ГКО.

Одним из негативных последствий внутренних государственных заимствований является так называемый "эффект вытеснения частных компонентов совокупного спроса". При этом рост долгового финансирования государственных расходов "вытесняет" все виды негосударственных расходов: снижается инвестиционный и потребительский спрос, а также чистый экспорт.

В этой связи, предполагаемую политику правительства по замещению внешнего долга внутренними заимствованиями надо проводить очень осторожно. Это объясняется следующими факторами:

1. Всегда есть опасность  того, что с помощью внутреннего  долга будет осуществляться финансирование  бюджета.

2. Для проведения эффективной  политики внутреннего заимствования  должны быть сформулированы жесткие  ограничения по использованию  привлеченных таким образом средств. Пока эти вопросы регулируются  в соответствии с внутренним  законодательством страны, стимулирование  рынка внутренних обязательств  опасно, так как в этих условиях  государство действует по своему  усмотрению.

Данные вопросы должны регулироваться в соответствии с международным законодательством, когда отказ государства от погашения своих долговых обязательств влечет за собой международные санкции, включающие всю полноту ответственности государства в таких случаях (вплоть до признания страны банкротом).