Источники формирования и направления использования средств местных бюджетов

Акцентируя на этом внимание следует  отметить, что в настоящее время  правовые предпосылки для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления имеются. Конституция  РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделенную от государственной, форму собственности – муниципальную собственность и сформулировала фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет. В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Законодательные меры имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены в финансовой сфере, посредством принятия специального законодательства, в частности Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 5 сентября 1997 г. и включения соответствующих положений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Муниципальные образования получили право на определенную часть собираемых на их территории налогов. В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налог на имущество физических лиц, а основным источником налоговых доходов большинства бюджетов сейчас является налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов более 53%. Однако реальными возможностями формирования своих бюджетов за счет собственных источников доходов муниципальные образования, по-прежнему, не располагают, основная масса формирующих доходы местных бюджетов поступлений является финансовой помощью из бюджетов вышестоящего территориального уровня, имеет место несоответствие финансовых ресурсов исполняемым органами местного самоуправления функциям. Вследствие недостаточного финансирования органы власти на местах зачастую не справляются с реализацией своих социальных обязательств, и во многом именно этим объясняется появление 4 национальных приоритетных проектов.

С созданием двухуровневой системы  местного самоуправления проблема его  финансового обеспечения стала  еще более острой. Объекты жилищно-коммунального хозяйства, котельные, теплотрассы, другие инженерные коммуникации переданы на первый его уровень, где преобладают, ставшие муниципальными образованиями, сельские поселения, находившиеся ранее на сметном финансировании из районных бюджетов и имеющие в настоящее время низкий налоговый потенциал. Объем финансовых средств у этого уровня местного самоуправления не адекватен тем задачам, которые он должен решать. Содержание вышеназванных объектов и ранее было весьма проблематичным, не обеспечивалось муниципальными образованиями более крупного формата – районами и городами, имевшиеся у муниципальных образований средства и до перехода на двухуровневую систему местного самоуправления были недостаточны для содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время решение этой задачи представляется еще более сложным.

В результате более высокого роста  расходов по сравнению с доходами свыше 90% муниципальных образований  являются дотационными. Это усиливает  их зависимость от вышестоящих властных структур и, как обоснованно указывается в литературе, такая зависимость возможна и от коммерческих организаций. И та, и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае может измениться спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий.

Преобладание финансовой помощи из бюджетов вышестоящего территориального уровня в доходах местных бюджетов влечет и другие негативные последствия, снижает ответственность органов  местного самоуправления за решение  вопросов местного значения. У муниципальных образований, которым оказывается масштабная финансовая помощь, отсутствуют стимулы к поиску внутренних источников доходов, появляется искушение увеличивать объем расходов и дефицит местных бюджетов, что подтверждается не только российской бюджетной практикой, но и опытом других стран.

Реальное местное самоуправление в значительной мере сдерживается несовершенством  законодательства в части распределения  доходов между различными уровнями бюджетной системы РФ. Межбюджетные отношения необходимо упорядочить и поставить на объективную основу, в вопросах финансового обеспечения местного самоуправления следует ориентироваться не на оказание муниципальным образованиям финансовой помощи, а на создание их собственной финансово-экономической базы, достаточной для реализации муниципальными органами их функций, обусловленных публично-правовой природой местного самоуправления, характером осуществляемой ими деятельности, решаемых ими задач, т.е. необходима максимально возможная конкретизация предметов ведения РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, и основанное на них распределение расходов и доходов между бюджетами различных территориальных уровней.

Уточнение предметов ведения местного самоуправления необходимо и для  организации взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти, а также оптимизация отношений в самом местном самоуправлении, между различными его уровнями. При реализации ФЗ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ возникло, как известно, множество проблем, связанных с переструктурированием местного самоуправления, территориальным разграничением самоуправляющихся общностей и, соответственно, перераспределением муниципальной собственности и налогов. Критерии, на основе которых осуществлялось создание новых муниципальных образований, оказались недостаточно продуманными. Так, по мнению экспертов, а наших условиях муниципальному образованию требуется не менее 30 тыс. жителей, проживающих на компактной территории.

Достижение предусмотренных реформой местного самоуправления целей возможно при комплексном подходе к её осуществлению. Решающее значение при этом имеют преобразования в бюджетной и налоговой сферах. Муниципальное образование функционирует, в определенной мере, в автономном режиме и вопрос о финансовом их обеспечении имеет особую значимость. Осуществляемые в настоящее время изменения в территориальной организации местного самоуправления, перераспределение полномочий между уровнями власти самым непосредственным образом затрагивает финансовую, и, прежде всего бюджетную сферу, обусловили необходимость корректировки межбюджетных отношений, выстраивания такой их системы, которая реально позволяла бы органам местного самоуправления осуществлять их функции. Целью осуществляемых в области местного самоуправления и в бюджетной сфере преобразований должно являться увеличение в местных бюджетах доли собственных источников и уменьшение удельного веса финансовой помощи, получаемой от бюджетов других территориальных уровней через механизм трансфертов. Принцип достаточности собственных средств – непременное условие осуществления местного самоуправления. Он должен быть отчетливо выражен и закреплен в законодательстве, в т.ч. посредством включения в легальное определение понятия местного самоуправления. В ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления…» необходимо указать, что под местным самоуправлением понимается не только право, но и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, непосредственно и через избранные им органы местного самоуправления.

3.2. Укрепление финансовой базы местных бюджетов

Одной из основных задач  налоговой реформы и реформы  местного самоуправления является укрепление налоговой базы местных бюджетов.

Обусловлено это тем, что в структуре собственных доходов муниципальных образований снижается доля налоговых и неналоговых доходов (53, 1% в 2008 г. и 59, 1% – в 2007 г.) и растет доля межбюджетных трансфертов, без учета субвенций из фондов компенсаций (41, 2% в 2008 г. и 40, 9% в 2007 г.).

На выездном расширенном заседании  президиума совета по развитию местного самоуправления, которое состоялось в Астрахани 29 апреля т.г., отмечалось, что в России за I квартал 2009 г., по сравнению с I кварталом 2008 г. Расходы  бюджетов муниципалитетов выросли более чем на 11%, тогда как доходы – лишь на 1, 3% что связано с недостаточностью налоговой базы муниципалитетов. В связи с тем Правительство РФ предполагает активизировать процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц, доходы от которых сейчас полностью поступают в бюджеты муниципалитетов.

В 2008 г., по данным Минфина России, налоговые  доходы в структуре доходов местных  бюджетов составляли 38, 2% (720, 4 млрд. руб.). При этом в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов основную долю занимали отчисления от налога на доходы физических лиц – 68, 6%, а доходы от местных налогов составляли лишь 11, 5% (82, 8 млрд. руб.), в т.ч. земельный налог – 10, 3%, налог на имущество физических лиц – 1, 2%.

Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы  имущественных налогов, которые  в соответствии с мировой практикой, должны быть местными налогами.

Основным направлением этого совершенствования должна стать модернизация земельного налога. Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения.

Чтобы исправить положение, следовало  бы исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот не только по земельному налогу, но и по всем региональным и местным налогам. При этом нужно одновременно отменить или компенсировать из федерального бюджета существующие льготы по этим налогам, установленные на федеральном уровне. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный оборот.

При разграничении права собственности  на землю между федеральными, региональными  и местными органами власти большая  часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. В связи с этим, было бы целесообразно рассмотреть возможность изменения законодательства о разграничении собственности на землю с тем, чтобы отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков.

Поступления от налога на имущество  организаций полностью зачисляются  в региональные бюджеты, часть их в соответствии с законом субъекта РФ может направляться в местные  бюджеты. В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций было бы целесообразно рассмотреть вопрос о возврате к прежнему порядку уплаты налога, т.е. по месту нахождения имущества, а также четко определить критерии отнесения имущества к движимому и недвижимому при уплате данного налога.

На протяжении ряда лет доля поступлений от налога на имущество физических лиц остается незначительной. Для увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц, на наш взгляд целесообразна разработка законодательного акта по установлению сроков регистрации объектов строительства и внесению изменений в налоговое и административное законодательство, которые устанавливали бы механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике 2009-2011 годах» указывалось на необходимость принятия главы Налогового кодекса РФ, регулирующей взимание налога на жилую недвижимость граждан.

Однако в настоящее время  законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения их государственной кадастровой оценки. С учетом предполагаемых сроков принятия проекта ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» и разработки методик определения кадастровой стоимости объектов недвижимости предполагается, что Правительство РФ внесет поправки к проекту ФЗ № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие законодательные акты РФ» (в части введения местного налога на недвижимость) в 2010 г.».

С включением в Налоговый кодекс главы, регулирующей налогообложение  недвижимости, налог на недвижимость может быть введен в тех субъектах  РФ, где проведен кадастровый учет объектов недвижимости и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости.

Согласно ФЗ № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке  и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района.

Учитывая, что субъекты малого и  среднего предпринимательства в  основном применяют упрощенную систему  налогообложения (доходы от которой  поступают в региональные бюджетыъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения ()ринимательства в поселен) и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (зачисляемого в бюджеты городских округов и муниципальных районов), которые являются взаимосвязанными режимами налогообложения, целесообразно, на наш взгляд, рассмотрение вопроса о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90%. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 10, 3%.

При этом необходимо расширять налоговые  полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства, в т.ч. относительно упрощенной системы налогообложения.

В связи с тем, что содействие развитию сельскохозяйственного производства является вопросом местного значения поселений и муниципальных районов, немаловажное значение имеет совершенствование механизма взимания единого сельскохозяйственного налога (специальный налоговый режим), который по нормативу 30 % поступает в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов.