Этапы становления и развития бюджетной системы Российской Федерации

Наряду с прямыми и  косвенными налогами население, главным  образом крестьянство, несло мирские  повинности, которые имели натуральную  и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и  сельского управления, содержание дорог  и др.) и необязательные (строительство  церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851-1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую  систему. В 1863 г. подушная подать с мещан  заменяется налогом с недвижимого  имущества. В 1865 г. вводится промысловый  налог, т. е. сбор с документов на право  заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили  крестьяне. Важным источником бюджетных  доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел. Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном - казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления  налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными  магазинами, торговавшими алкогольной  продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью  казенных палат и казначейств  наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вышло "Положение  о губернских и уездных земских  учреждениях", в соответствии с  которым в России были созданы  органы местного самоуправления - земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и  уездные собрания. Членами этих органов  были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой  рассматривались хозяйственные  и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов  и расходов земств и отчет о  деятельности исполнительных органов  земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных - губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для  выполнения возложенных на земства  функций были земские бюджеты, формировавшиеся  за счет существовавших до этого и  переданных земствам земских повинностей  и сборов.

Земские повинности взимались  независимо от уровня зажиточности плательщика  и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции  и др. Земские повинности устанавливались  либо государством, либо губернскими  и уездными земствами.

Другим источником земских  бюджетов были земские сборы, которые  взимались с земель и другого  недвижимого имущества, с промысловых  патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы  составляли более 60% доходов земских  бюджетов.

Крупным источником земских  бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны  и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного  хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

В волостях были волостные  бюджеты, формировавшиеся за счет так  называемых мирских доходов, в том  числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в  аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались  за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи  в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских  жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили  в состав государственного бюджета  России.

Таким образом, в России до революции действовала двухзвенная  бюджетная система унитарного государства.

1.3 Бюджетная система СССР.

В первые месяцы после Октябрьской  революции 1917 г. вследствие развала  органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и  банков поступление налогов в  бюджетную систему практически  прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены  были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, "с купцов и спекулянтов, нажившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы". До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.

Успешное существование  нового строя напрямую зависело от состояния финансов в стране. Уже 17 мая 1918 г. открылся Всероссийский  съезд представителей финансовых отделов  Советов, на котором глава правительства  В. И. Ленин, выступая с докладом, подчеркнул: "Мы должны во что бы то ни стало  добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные  реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике." 
Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.

Эти принципы были зафиксированы  в июле 1918 г. в первой Конституции  РСФСР, в статье 79 которой были сформулированы цели государственной финансовой политики:

Финансовая политика РСФСР  в настоящий переходный момент диктатуры  трудящихся способствует основной цели - экспроприации буржуазии и подготовления  условий для всеобщего равенства  граждан республики в области  производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей  предоставить в распоряжение органов  советской власти все необходимые  средства для удовлетворения местных  и общегосударственных нужд Советской  республики, не останавливаясь перед  вторжением в право частной собственности.

Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР и  заложила основы бюджетного устройства государства.

Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета  и всей финансовой системы Российской Федерации, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):

Доходы от государственных  предприятий, имуществ и угодий 97,5 
в том числе:

от промышленности 35,6

транспорта 14,1

сельского хозяйства 5,1

налоги и сборы 0,3

прочие поступления 2,2

Территориальные бюджета  формировались за счет: поступлений  от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нужды; надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу; доходов от местных  советских предприятий и имущества; ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени, экономической разрухи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950 млн. руб, а поступления от местных  налогов - 44 млн. руб., или 4,6%) сессией  ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение  о слиянии государственного и  территориальных бюджетов.

С окончанием Гражданской  войны, переходом к новой экономической  политике (нэпу) и восстановлению народного  хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных отношений, в том числе в местном  хозяйстве, и повышения экономической  деятельности местных Советов в  октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление "О мерах по упорядочению финансового  хозяйства", в соответствии с которым  государственный и территориальные  бюджета были разъединены.

С образованием в 1922г. Союза  Советских Социалистических Республик  и выходом в 1924 г. Конституции  СССР были внесены изменения в  бюджетную систему. Образуется государственный  бюджет СССР, в который вошли государственные  бюджета социалистических республик, составляющих СССР, был создан союзный  бюджет, на который было возложено  финансовое обеспечение общесоюзных  нужд и мероприятий, главным образом  в области хозяйственного и культурного  строительства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использовался  принцип подведомственности, в соответствии с которым, предприятия и хозяйственные  организации были распределены между  различными уровнями власти и вносили  отчисления от прибылей в соответствующий  бюджет. Таким образом, предприятия  союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили  свои платежи из прибыли в союзный  бюджет, а предприятия (республиканского, областного, городского подчинения) - в соответствующие бюджета. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных  государственных доходов, главным  из которых были отчисления от прибылей предприятий союзного подчинения и  общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической  деятельности.

Следует отметить, что местные  бюджеты (бюджета автономных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929-1930 гг. - сельские бюджета) не включались в состав бюджетов союзных республик  и в государственный бюджет СССР.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930 -1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи - налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы  был введен принципиально новый  метод формирования доходов территориальных  бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК "О республиканских  и местных бюджетах" от 21 декабря 1931 г." в территориальные бюджеты  стала передаваться часть государственных  доходов - налога с оборота, поступлений  от реализации государственных займов и др.. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования  в виде процентных отчислений от общегосударственных  налогов и доходов, ставших регулирующими  источниками для сбалансирования  территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми  бюджетами, входящими в бюджетную  систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в ныне действующей бюджетной системе России.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.

Тенденция к централизации  выразилась и в Постановлении  СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный  бюджет СССР были включены местные  бюджеты. В 1938 г. в государственный  бюджет СССР также был включен  бюджет государственного социального  страхования.

В зависимости от степени  централизации распределение финансовых ресурсов между бюджетами менялось, что можно проследить по следующим  данным: 
1928/29г. 1938г. 1946г. 1965г. 1988г.

Государственный бюджет СССР (расходы)

100% 
100% 
100% 
100% 
100%

в том числе союзный  бюджет

60,7% 
72,2% 
79,5% 
42,5% 
56,9%

Бюджеты союзных республик

39,3% 
27,8% 
20,5% 
57,5% 
43,1%

1.4. Бюджетные основы России  в настоящее время.

 
Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются

Конституцией страны и  ее государственным устройством  как федеративной республики, субъектами Федерации которой являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

В соответствии с Конституцией РФ (статьи 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (статья 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

• федерального бюджета  и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местных бюджетов.

Бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджеты).

Бюджеты, входящие в бюджетную  систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т. е. бюджеты субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджеты. 
Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации 
следующие: