Этапы становления и развития бюджетной системы Российской Федерации

В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности  обеспечить сбалансированность своих  бюджетов и вынуждены проводить  политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют  стимулы к проведению ответственной бюджетнойполитики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Другой проблемой бюджетного федерализма в РФ на современном  этапе являются часто встречающиеся  на практике нарушения принципа равенства  бюджетных прав субъектов РФ, а  также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных  субъектов РФ и муниципальных  образований особого порядка  формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих  бюджетов и предоставление финансовой помощи. Несмотря на тенденцию к  формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и  местные бюджеты без четко  установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала также неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектовРоссийской Федерации.

До 1995 года существовало 3 уровня административно-территориального деления  и, соответственно, 3 уровня бюджетной системы субъектов РФ: 1) региональный (субъектов РФ); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

Принятый в 1995 году Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.

В результате в большинстве  субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы лишь на уровне городов, поселков и сельских администраций, а в ряде субъектов формально появились 2 уровня муниципальных образований, но реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.

Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют 2 административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.

2.4. Основные принципы  формирования финансовых взаимоотношений  федерального бюджета с бюджетами  субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2005 год и на среднесрочную перспективу

Для устранения названных  недостатков межбюджетных отношений  Правительством РФ была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В качестве ее основных задач были названы следующие:

1) упорядочение бюджетного  устройства субъектов РФ (законодательное  закрепление особенностей организации  местного самоуправления в муниципальных  образованиях разных типов, установление  общих принципов и порядка  наделения их бюджетными полномочиями);

2) четкое разграничение  расходных полномочий и сокращение  «нефинансируемых мандатов»;

3) четкое и стабильное  разграничение налоговых полномочий  за бюджетами разных уровней,  повышение роли собственных доходов  региональных и местных бюджетов, законодательное закрепление налогов  за региональными и местными  бюджетами на постоянной основе;

4) формирование и развитие  объективных и прозрачных механизмов  финансовой поддержки региональных  и местных бюджетов, четкое закрепление  в законе процедур и методик  бюджетного выравнивания.

Многие из данных задач  были реализованы в Федеральном  законе от 20.08.04 № 120-ФЗ о внесении изменений  и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Так, из статьи 10 Кодекса исключено  указание на наличие трех уровнейбюджетной системы Российской Федерации и предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней – бюджеты муниципальных районов (бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов Федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты городских и сельских поселений.

Внесены изменения в главу 11 Кодекса. В отличие от действовавшей  ранее редакции, определявшей перечень тех или иных видов расходов, финансируемых  из бюджетов разных уровней (который  в любом случае может быть лишь приблизительным), в новой редакции БК РФ используется понятие расходных  обязательств и устанавливается  принцип их разграничения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Данный принцип выражается в следующем: обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться властями других уровней и должны исполняться за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. Если один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, у него возникают расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций.

Как уже было указано во второй главе настоящей работы, с 1 января 2005 г. законодатель отказался  от определения регулирующих налогов  и закрепил за бюджетом каждого уровня в качестве собственного налогового дохода четко установленный норматив (процент) отчисления от того или иного  налога. Остается только надеяться, что  изменения в статьи 50, 56, 61-61.2 БК РФ не будут вноситься законодателем  каждый финансовый год.

Что касается регулирования  условий и порядка предоставления бюджетных средств одного бюджета  другому, то для этих целей в Бюджетный  кодекс РФ вводится понятие «межбюджетные  трансферты», основными видами которых  являются финансовая помощь (дотации  и субсидии), субвенции на осуществление  «делегированных» полномочий, бюджетные  кредиты, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов». При этом устанавливаются  единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней  из федерального бюджета, бюджетов субъектовРоссийской Федерации и местных бюджетов.

При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета  предлагается принять за основу сложившиеся  к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Новая редакция Кодекса закрепляет действующую с 2001 года методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектовРоссийской Федерации.

Заключение

Подводя итог рассмотрению вопроса межбюджетных отношений, представляется наиболее важным еще раз упомянуть  об основных проблемах данных отношений  в Российской Федерации. В настоящей работе в качестве таковых были рассмотрены следующие:

1) высокий уровень налогово-бюджетных  полномочий у центральных (федеральных)  органов власти;

2) перегруженность региональных  и местных бюджетов обязательства-ми, возложенными на них федеральным  законодательством без предоставления  достаточных источников финансирования;

3) нарушение принципа  равенства бюджетных прав субъектов  РФ и бюджетных прав муниципальных  образований;

4) неопределенность бюджетного  устройства субъектов РФ.

В целом все это ведет  к отсутствию у региональных и  местных властей заинтересованности в эффективном управлении общественными  финансами и создании благоприятных  условий для экономического развития своих территорий.

Для преодоления указанных  проблем законодателем были внесены  существенные изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ, в том  числе в те его нормы, которые  закрепляют бюджетное устройство РоссийскойФедерации, устанавливают принципы и порядок разграничения расходных и доходных полномочий бюджетов разных уровней, а также формы и условия предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящему.

Конечно же, все будет  зависеть в первую очередь от того, как будет исполняться закон  на практике. Иначе принятые нормы  будут иметь лишь декларативный  характер.

Список использованных источников и литературы

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.//Российская газета.25.12.93
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 23.12.03).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 20.08.04).
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (в ред. от 29.07.04).
5. Федеральный Закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления».
6. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».
7. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации 15 августа 2001 г. № 584 (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.04 № 51).

Литература

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н.  Государственные и муниципальные  финансы. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000. - 687 с.

2. Герасименко Н.В. Правовое  регулирование деятельности органов  местного самоуправления в бюджетно-налоговой  сфере //Законодательство и экономика.2003. 4.

3. Дадашев А.З., Черник  Д.Г. Финансовая система России. - М.: ИНФРА-М, 1997

4. Курс экономической  теории: Общие основы экономической  теории. Микроэкономика. Макроэкономика. Основы национальной экономики  /Под ред. А.В. Сидоровича. М.: Дело  и сервис, 2001. 832 с.

5. Поляк Г.Б. Бюджетная  система России. - М.:ЮНИТИ-Дана, 2000. - 550 с.

6. Постатейный комментарий  к Бюджетному кодексу Российской Федерации /Под ред. А.Н. Козырина.

7. Романовский М.В., Врублевская  О.В. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: Юрайт, 2000. - 615 с.

8. Финансы: Учебник для  вузов /Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 527 с.

9. Финансы и статистика, 1996. - 232 с.