Этапы становления и развития бюджетной системы Российской Федерации

• формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

• распределение и использование  этих фондов между отраслями народного  хозяйства;

• контроль за финансово-хозяйственной  деятельностью предприятий, организаций  и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют  местные бюджеты в осуществлении  общегосударственных экономических  и социальных задач - в первую очередь  в распределении государственных  средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему  местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление  государством социальной политики требует  больших материальных и финансовых ресурсов. 
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Глава 2. Совершенствование бюджетной системы Российской Федерации.

2.1. Финансово - бюджетный  федерализм.

Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

Субъектами Российской Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург.

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и  полномочия между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В статье 15 Бюджетного кодекса он назван региональным бюджетом. Административно-территориальные (муниципальные) образования, составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджета. Бюджет субъекта Федерации(региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь свод региональных и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты. 
Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Под бюджетным федерализмом понимают форму организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Российская система бюджетного федерализма включает в себя следующие элементы:

- два полюса бюджетных  потоков (федеральный бюджет и  бюджеты субъектов Федерации);

- налоговый федерализм  как систему федеральных, региональных  и местных налогов;

- блок межбюджетных трансфертов  (средств одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы РФ;

- блок взаимных расчетов;

- блок целевых бюджетных  фондов (Федеральный фонд финансовой  поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций).

Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к местным бюджетам. Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма является бюджетное  выравнивание. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивания.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между  равными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными  за данным бюджетным уровнем. Центральное  правительство, обладая гораздо  большими, чем любой регион, возможностями  экономического регулирования и  объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Что касается региональных и местных властей, то принцип  вертикальной сбалансированности возлагает  на них, во-первых, ответственность  за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг  либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Горизонтальное  выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Само по себе бюджетное  выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место  и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъектаФедерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижениебюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

2.2. Принципы межбюджетных  отношений

Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической  системе преобладал, по существу, унитарный  подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 году), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

- распределение и закрепление  расходов бюджетов по определенным  уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение (закрепление)  на постоянной основе и распределение  по временным нормативам регулирующих  доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- равенство бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Первый принцип, который  в новой редакции Бюджетного кодекса  РФ звучит как принцип разграничения  расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в  соответствии с законодательством  РФ расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (и местного самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств.

Данный принцип вытекает из Конституции РФ, а именно из статей 71, 72, 73, которые устанавливают предмет  ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предмет ведения субъектов РФ. Конкретизируется данный принцип в статьях 7,8 и 9 БК РФ, определяющих компетенцию органов федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, а также в статьях 84-87 БК РФ, определяющих расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов РФ и расходы местных бюджетов.

Второй принцип в действующей  редакции Бюджетного кодекса РФ звучит как принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения  по временным нормативам регулирующих доходов по уровнямбюджетной системы РФ. Он означает существование у бюджетов собственных и регулирующих источников доходов (статьи 47-48 БК РФ). При этом к собственным доходам относятся неналоговые доходы, а также те налоги, которые закреплены за бюджетом в соответствии с налоговым законодательством РФ. То есть, например, собственными доходами бюджета субъекта РФ являются региональные налоги (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес и транспортный налог).

К регулирующим доходам бюджетов относятся федеральные и региональные налоги, по которым установлены нормативы  отчислений (в процентах) в бюджеты  субъектов РФ и местные бюджеты  на очередной финансовый год, а также  на долговременной основе. Вначале  такие нормативы отчислений от налогов  устанавливались ежегодно федеральными законами о бюджете на соответствующий  год, затем распределение регулирующих доходов было установлено в самой  статье 48 БК РФ.

Начиная с 2005 года законодатель решил отказаться от определения  регулирующих доходов: статья 48 БК РФ с 1 января 2005 года утратил силу, вместо этого в статьях 50, 56, 61-61.2 Кодекса  в качестве собственных налоговых  доходов бюджетов перечисляются  налоги и называется норматив, по которому они подлежат зачислению в тот  или иной бюджет. Второй принцип  в соответствии с новой редакцией  БК РФ следует именовать как принцип  разграничения доходов между  бюджетами разных уровней.

Принцип равенства бюджетных  прав субъектов РФ, а также муниципальных  образований означает определение  бюджетных полномочий органов государственной  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых  доходов бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с  едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

Четвертый принцип, принцип  выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам). С 1 января 2005 года для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ в составе федерального бюджета образовывается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Объем данного фонда и распределение дотаций будут утверждаться на каждый финансовый год в законе о федеральном бюджете. С 1 января 2006 года для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в составе бюджетов субъектов РФ решено образовывать региональные фонды финансовой поддержки поселений.

2.3. Проблемы бюджетного  федерализма в Российской Федерации

Сложившаяся в России система  межбюджетных отношений, несмотря на проведенные  в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

По уровню децентрализации  бюджетных ресурсов Россия практически  не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет  крайне высокую, даже по меркам унитарных  государств, централизацию налогово-бюджетных  полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

Установленные федеральным  законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления позволяют  перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование  территориальных бюджетов и состояние  социальной сферы на федеральный  центр.

Бюджеты субъектов РФ и  особенно местные бюджеты перегружены  обязательствами, возложенными на них  федеральным законодательством  без предоставления источников финансирования (так называемые нефинансируемые  федеральные мандаты). Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение  получили судебные иски к органам  власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств  с бюджетных счетов по исполнительным листам.