Место государственных и муниципальных финансов в финансово-кредитной системе РФ

Диаграмма 5. Динамика расходов федерального бюджета РФ в 2007 – 2011 гг.

 

Соответствующим образом изменялся  и профицит федерального бюджета (диаграмма 6). В 2009 и 2010 годах профицит превращается в дефицит, который корректируется в положительную величину только в 2011 году.

Диаграмма 6. Динамика профицита федерального бюджета РФ в 2007 – 2011 гг.

 

1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. 1 февраля 2012г по данным Минфина в Фонде национального благосостояния было 2 трлн 682,21 млрд руб.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учёту и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния формируется за счёт:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объёме, превышающем утверждённый на соответствующий финансовый год объём нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объём средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;
• доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Величина Фонда национального благосостояния отражена на диаграмме 7.

Диаграмма 7. Фонд национального благосостояния 2008 – 2011 гг., млрд. руб.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учёту и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Резервный фонд формируется за счет:

• нефтегазовых доходов федерального бюджета в объёме, превышающем утверждённую на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объём Резервного фонда не превышает его нормативной величины;
• доходов от управления средствами Резервного фонда.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 30 сентября 2010 года N 245-ФЗ "О внесении изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  и иные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон) с 1 января 2010 года до 1 января 2014 года нормативная величина Резервного фонда не определяется, нефтегазовые доходы федерального бюджета не используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта и для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета

Величина Резервного фонда отражена на диаграмме 8.

Диаграмма 8. Резервный  фонд 2008 – 2011 гг., млрд. руб. [20]

2.2. Основные проблемы взаимодействия государственных и муниципальных финансов и пути их решения

 

За последние  годы произошли принципиальные изменения  финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения  бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Принятые федеральные  законы об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В результате упорядочено  бюджетное устройство субъектов  Российской Федерации, разграничены полномочия между федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.[6]

Вместе с  тем по мере развития финансовых взаимоотношений  в Российской Федерации между  органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий, как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

В связи с  этим необходимо обеспечить методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения полномочий. 

Проводимая  реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в  Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004 - 2006 годах, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249, также требует принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года № 467-р утверждена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, целью которой является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

Концепция определяет следующие  основные задачи:

- укрепление финансовой  самостоятельности субъектов Российской Федерации;

- создание стимулов  для увеличения поступлений доходов  в бюджеты субъектов Российской  Федерации и местные бюджеты;

- создание стимулов  для улучшения качества управления  государственными и муниципальными  финансами;

- повышение прозрачности  региональных и муниципальных финансов;

- оказание методологической  и консультационной помощи субъектам  Российской Федерации в целях  повышения эффективности и качества  управления государственными и  муниципальными финансами, а также  в целях реализации реформы  местного самоуправления.

В рамках решения задачи укрепления финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации  в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования. [2]

В настоящее время  Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необходимость внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлено, что прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год достигается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен). [1]

Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, требующему определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.

В этой связи следует  исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых  в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

Следует законодательно установить ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового года. Такие федеральные законы должны быть приняты не позднее 1 месяца до даты внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

В целях расширения самостоятельности  и повышения ответственности  органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования и управления необходимо уточнить состав бюджетной классификации, перейдя к законодательному утверждению единых для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подразделов классификации расходов, групп и статей операций сектора государственного управления, а также установить предельный срок внесения изменений в бюджетную классификацию.

При этом для обеспечения  единства бюджетного учета и отчетности Министерству финансов Российской Федерации следует предоставить право утверждать единый для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей доходов бюджетов и операций сектора государственного управления, а также перечень и коды целевых статей и видов расходов, в том числе финансовое обеспечение которых полностью или частично осуществляется за счет межбюджетных трансфертов.[11]

Органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органы местного самоуправления должны иметь право самостоятельно в рамках единой методологии детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета.

Необходимо установить строгий порядок внесения изменений  в принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предусмотрев исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены, как, например, изменение налогового законодательства и разграничение полномочий.

Кроме того, в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируемого  на этот год уровня инфляции (индекса  потребительских цен) необходимо увеличивать  объем средств Федерального фонда  финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженную на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).

В условиях перехода на трехлетнее бюджетное планирование предстоит  осуществить расчеты межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам  Российской Федерации на среднесрочный  период.

Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части обязательного представления в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в составе материалов к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год распределения между субъектами Российской Федерации основных видов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Особое  внимание следует уделить совершенствованию  механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов  Российской Федерации, предоставляемой из федерального бюджета. В настоящее время инвестиционная финансовая помощь осуществляется как в рамках непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы и ряда федеральных целевых программ, так и в рамках Федерального фонда регионального развития. При этом используются не связанные между собой механизмы распределения инвестиционной финансовой помощи и условия ее предоставления.

С учетом вступления в  силу федеральных законов о разграничении  полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимо разграничить финансирование инвестиционных мероприятий, приводящих к увеличению федеральной и региональной собственности. Так, предстоит обеспечить финансирование инвестиций в объекты федеральной формы собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы. Инвестиционная поддержка регионов и муниципальных образований должна осуществляться с учетом уровня их бюджетной обеспеченности и использованием механизма софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

При этом для завершения строительства объектов, находящихся  в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и включенных в состав Федеральной адресной инвестиционной программы, следует в течение нескольких лет предусматривать средства в федеральном бюджете в размере, соответствующем доле федерального бюджета в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.[7]

Следует сконцентрировать средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления, включая инвестиционную, в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов. Единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность.

Необходимо разработать  и внедрить механизмы мониторинга  и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также повысить ответственность за исполнение делегируемых полномочий.

Предусматривается внести изменения в методику распределения  дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, которые обеспечат создание механизма стимулирования органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. Стимулирующий эффект будет достигаться путем уточнения порядка расчета указанных дотаций, не предусматривающего сокращения их размеров в результате достижения субъектом Российской Федерации более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития.