Обеспечение финансовой устойчивости Пенсионного фонда Российской Федерации

В работе предлагается авторский подход к рассмотрению дефицита бюджета ПФР с позиций уточненной методики его определения собственных доходов и финансовой необеспеченности страховыми взносами пенсионных выплат (речь должна идти не о дефиците бюджета ПФР, а о его невозможности обеспечить собственными доходами выплаты пенсий). В Бюджетном кодексе РФ дано определение дефицита бюджета как превышение расходов бюджета над его доходами. В этой трактовке дефицита не понятно, из чего он складывается (нет деления доходов на собственные и привлеченные, при этом Бюджетный кодекс предлагает включать в разряд собственных доходов бюджета не только налоговые и прочие фискальные доходы, но и все безвозмездные поступления от других бюджетов в форме трансфертов, кроме субвенций). Для определения финансовой устойчивости и дефицита ПФР, а также для принятия менеджерских решений необходимо не только четкое деление доходов Фонда на собственные и привлеченные, но и иной подход к отнесению его доходов (поступлений) к собственным (см. выше). Кроме того, законодательное определение дефицита не увязывает расходы бюджета с основной целью ПФР - полным исполнением обязательств государства по выплате пенсий. С учетом вышесказанного под дефицитом бюджета ПФР следует понимать неспособность ПФР покрыть за счет собственных доходов все расходы, связанные с полным и своевременным выполнением обязательств по выплатам пенсий и их индексации.

Поскольку основным источником собственных  доходов ПФР являются страховые взносы, то имеет смысл вести речь о его дефиците с позиции финансовой необеспеченности пенсионных выплат страховыми взносами. Поэтому идеальным является ситуация, когда страховые взносы периодически пересматриваются с целью обеспечения следующей пропорции: пенсионные выплаты = страховые взносы + другие собственные доходы ПФР. Этот подход использован в дальнейшем для расчета ставок страховых взносов в ПФР. С учетом вышесказанного в работе был рассчитан реальный объем дефицита бюджета ПФР за 2009-2010 гг. (Таблица 2).

Таблица 2. Объем дефицита бюджета ПФР на 2009-2010 гг. (млрд руб.)

Год	Финансовая обеспеченность (необеспеченность) страховых пенсионных обязательств государства по официальной методике	Финансовая обеспеченность (необеспеченность) страховых пенсионных обязательств государства по авторской методике (без учета других собственных доходов ПФР)
2009	+241,4	-746,2
2010 (план)	+282,0	-1388,0

 

Увеличение пенсий гражданам России - важный социальный вопрос, резервы  решения которого еще не использованы до конца. В работе предлагается, помимо индексации пенсий и валоризации расчетного пенсионного капитала, проводить еще и актуализацию пенсий (корректировка пенсий на повышающие коэффициенты). Она должна производиться в течение года по отдельным малообеспеченным группам пенсионеров, в дополнение к индексации пенсий. К таким группам можно отнести работников Крайнего Севера, бюджетной сферы, заработная плата которых не позволяют им иметь приличную пенсию (так, можно рассчитывать пенсии медицинских работников и учителей муниципальных учреждений в порядке, предусмотренном для государственных служащих).

В настоящее время до сих пор  остается нерешенной проблема развития негосударственного добровольного пенсионного страхования. В качестве предложений по решению этой проблемы, а также для повышения финансовой устойчивости пенсионной системы в целом в работе предложено установить на законодательном уровне государственные гарантии для вкладов в негосударственные пенсионные фонды (НПФ) в размере до 700 тыс. руб. (по аналогии с порядком госгарантий по банковским вкладам). Эта мера повысит доверие населения к НПФ и позволит увеличить суммарные пенсионные накопления граждан и развить конкуренцию между НПФ и банками, снизить давление пенсионных обязательств на государственное страхование.

Третья группа проблем связана с вопросами совершенствования механизмов формирования доходной базы, повышения результативности и эффективности расходов ПФР и повышения на этой основе его финансовой устойчивости.

В силу обострения проблемы финансовой необеспеченности ПФР страховыми взносами, существенной зависимости его бюджета  от федерального бюджета и неустойчивости его доходной базы (см. ранее) в диссертации предложен комплекс новых механизмов и мер по решению этой проблемы.

Прежде всего, автором обоснован  и разработан механизм формирования доходной базы государственных внебюджетных фондов, основанный на разделении действующих страховых взносов на два платежа: страховые взносы в ПФР и социальный налог. Расчеты ставок этих платежей производились на основе ставки страховых взносов во внебюджетные фонды, установленной для введения с 1 января 2011 г., в размере 34% к оплате труда. Кроме того, была обоснована необходимость привлечения к уплате страховых взносов в ПФР работников. В результате, распределение общей ставки страховых взносов по предлагаемым платежам будет иметь следующий вид:

1) страховые взносы на обязательное  пенсионное страхование (страховые  пенсионные взносы), исчисляемые к оплате труда в размере ставки 20 %, в том числе, для работодателей - 14 %, для работников - 6 %; эти взносы в полном объеме направляются в ПФР для выплаты страховых и накопительных пенсий;

2) социальный налог, исчисляемый  в процентах к выручке от  реализации продукции по ставке 3% (эта ставка примерно соответствует ставке 14% от фонда заработной платы), поступления от которого делятся по ставкам на четыре составляющие - в ПФР для выплаты базовых трудовых пенсий, в Фонд социального страхования РФ, в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. По каждому из названных платежей разработаны приближенные к проекту соответствующего законодательного акта механизмы их взимания по основным элементам обложения (плательщики, объект обложения, расчетная база, ставки, порядок и период исчисления, порядок и сроки уплаты).Обоснованием самой идеи и пропорций разделения ставки пенсионных страховых взносов между работодателем и работником послужили зарубежный опыт развитых стран Европы и опыт Российской Империи. Налоговая база для исчисления социального налога близка к налогу на добавленную стоимость в части операций по реализации продукции, поэтому имело бы смысл совместить введение социального налога со снижением ставки НДС на 2 %.

Кроме того, в работе высказано  и обосновано, с позиций эффективного независимого контроля и негативного прошлого российского опыта (до введения единого социального налога), предложение о передаче администрирования страховых платежей от ПФР к Федеральной налоговой службе. Ни сейчас, ни в перспективе ПФР не будет иметь таких специалистов-фискалов и информационно-контрольной базы, как ФНС России.

В связи с выдвинутой идеей о рассмотрении дефицита бюджета ПФР с позиции финансовой необеспеченности пенсионными страховыми взносами пенсионных выплат в работе предлагается методика расчета базовой ставки страховых взносов в ПФР. Страховые взносы, в отличие от ЕСН, представляют собой, вместе с заработной платой, часть цены рабочей силы, которая формируется на основе полных затрат на ее воспроизводство с учетом спроса и предложения рабочей силы. В этой связи вполне обоснованным является вывод о возможности и необходимости установления пенсионных страховых тарифов на уровне, в полной мере обеспечивающем нормальное воспроизводство рабочей силы, включая выплату достойной пенсии после потери ею трудоспособности, и сбалансированность с объемом пенсионных обязательств в бюджете ПФР.

В соответствии с названными методологическими  подходами предлагается следующие алгоритм и методика расчета размера базовой ставки пенсионных страховых взносов, обеспечивающая финансовую устойчивость ПФР (финансовую обеспеченность пенсионных обязательств пенсионными страховыми взносами) и ее поддержания на необходимом уровне с учетом изменений коэффициента соотношения работающих и пенсионеров (демографический фактор), коэффициента замещения (экономический фактор) и коэффициента инфляции (рыночный фактор).

1. Определение прогнозной потребности  в пенсионных выплатах (ПВВ)на  предстоящие 5 лет, осуществляемых  ПФР, и прогнозного фонда оплаты  труда (ПФОТ) на предстоящие 5 лет. Методика прогнозной оценки этих показателей является достаточно отработанной и широко используемой в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ и других государственных структурах.

2. Определение прогнозной, на предстоящие 5 лет, потребности в собственных доходах ПФР для выполнения пенсионных обязательств (ПСД):

ПСД = ППВ × КЗ × ΔКП × КИ_с,

где: КЗ - прогнозный (заданный до необходимого уровня) коэффициент замещения на пятилетний плановый период; ΔКП - прогнозный индекс роста коэффициента соотношения численности пенсионеров и работающих на 5-ый год планового периода; КИ_с - среднее за предстоящие 5 лет значение коэффициента инфляции.

3. Определение расчетного базового  дохода для исчисления базовой  ставки страховых взносов (БД):

БД =  ПСД -  ИНД -  ДСД,

где: ИНД - прогнозный инвестиционный накопительный доход ПФР на предстоящие 5 лет; ДСД - другие (кроме страховых взносов) собственные доходы ПФР.

4. Расчет базовой ставки пенсионных  страховых взносов (БСВ) на предстоящий (плановый) 5 летний период:

=´,

где: ПФОТ - прогнозный фонд оплаты труда на предстоящие 5 лет.

Исчисленная таким образом базовая  ставка страховых взносов в ПФР  устанавливается на предстоящие 5 лет и должна пересчитываться каждые последующие 5 лет. Кроме того, БСВ целесообразно дифференцировать по основным отраслям в зависимости от условий труда и перспектив экономического роста (это будет учет спроса и предложения рабочей силы).

На основе прогнозных данных была рассчитана ставка пенсионных страховых взносов на 2010-2015 гг. При этом, коэффициент замещения задан в размере 30%, с тем, чтобы в перспективе (к 2020 году) выйти на минимальный уровень коэффициента замещения, установленный МОТ, в размере 40 %. Тогда:

ПСД = 339027750000 × 0,3 × 1,17 × 0,05 = 5949937012,5;

БД = 5949937012,5 - 275870000 - 501180000 = 517288012,5;

БСВ = 517288012,5 / 2155366787,75 × 100% = 24 %.

Из расчетов следует, что при  ставке страховых взносов в ПФР 24% коэффициент замещения в 2015 году составит 30 %.

В современных условиях встает вопрос об эффективности и результативности использования средств ПФР. В экономической литературе оценка этих показателей сводится лишь к расчету коэффициента замещения. В работе предложена комплексная методика оценки результативности и эффективности расходования средств ПФР, которая необходима: для перехода на практике к полноценной системе финансирования ПФР в меру фактического достижения результатов при допустимом уровне эффективности на основе контроля за решением поставленных перед ПФР задач и достижением основных запланированных результатов; для оценки эффективности расходования средств ПФР; для оценки фактического вклада (эффектов от реализации) конкретных программ в области пенсионного страхования; для повышения результативности и эффективности использования средств ПФР и совершенствования порядка и механизмов их формирования и расходования.

В этой связи, в диссертации предложены следующие критерии оценки эффективности и результативности: 1) критерии эффективности: охват большинства занятого населения; обеспечение уровня и качества жизни пенсионеров, сопоставимых с уровнем и качеством жизни до выхода на пенсию (коэффициент замещения); финансовая устойчивость; 2) критерии результативности: фактическое достижение поставленных целевых ориентиров в области пенсионного обеспечения.

С учетом этих критериев оценки эффективности  и результативности использования средств ПФР предложено применять следующие конкретные показатели и методики их расчета:

1) коэффициент соотношения уровня  средней пенсии в стране к объему финансовых ресурсов, выделенных на одного пенсионера (К_э):

=,

где: Пс - средняя пенсия в стране, V_фр - объем финансовых ресурсов, выделенных на одного пенсионера;

средняя пенсия Пс рассчитывается при этом как:

где: В - ставка взноса в ПФР; Чп - число плательщиков пенсионных взносов; П - число пенсионеров;

2) коэффциент соотношения суммы  пенсионных выплат в год и  суммы расходов бюджета ПФР (К_зат):

=´,

где: ПВ - пенсионные выплаты; Р - расходы бюджета ПФР; данный показатель, по официальным данным, составляет в России 98%;

3) коэффициент соотношения средней  пенсии в стране и прожиточного  минимума пенсионера (К_п):

=,

где: ПМП - прожиточный минимум пенсионера, данный показатель составляет сейчас в России 1,44. а в европейских странах 2,5 - 3;

4) коэффициент обеспечения уровня  и качества жизни пенсионера, сопоставимых с уровнем и качеством его жизни до выхода на пенсию (коэффициент замещения - К_з):

=,

где: Зс - средняя заработная плата в стране.

По итогам оценки результативности и эффективности использования  средств ПФР должны разрабатываться  соответствующие рекомендации, суть которых сводится к следующему:

1) если средства ПФР используются результативно и эффективно, то необходимо продолжить реализацию намеченных ориентиров в области пенсионного обеспечения;

2) если средства ПФР используются  со средним уровнем результативности  и эффективности, то рекомендуется  разработать отдельные меры, направленные на улучшение ситуации в данной области;

3) если же средства ПФР используются  с низким уровнем результативности  и эффективности, то принимаются  решения о разработке новой  стратегии в области пенсионного страхования.

Результативность и эффективность деятельности самого Фонда, а также его финансовая устойчивость рассматривается в работе с позиции некоммерческой организации, но с использованием элементов финансового менеджмента. В финансовом менеджменте выделяют два подхода: бухгалтерский и потоковый. Бухгалтерский подход применительно к ПФР предполагает: