Организация бюджетного процесса в муниципальных образованиях

Организация бюджетного процесса во многом зависит от того, какие  органы выполняют функции главных  распорядителей и распорядителей бюджетных  средств, а именно:

• определяют задания по предоставлению муниципальных услуг для подведомственных получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат,
• утверждают сметы расходов и доходов получателей бюджетных средств,
• составляют бюджетную роспись, распределяют лимиты бюджетных обязательств по бюджетополучателям и исполняют соответствующую часть бюджета,
• контролируют целевое использование бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств,
• готовят и представляют органу, ответственному за контроль исполнения бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по предоставлению муниципальных услуг [21, c. 99].

Возможны два основных варианта. При первом варианте все  отраслевые управления местной администрации  являются органами местной администрации, каждый из них наделяется бюджетными полномочиями главных распорядителей или распорядителей бюджетных средств. Такая система главных распорядителей бюджетных средств может быть создана в крупных муниципалитетах, в которых число подведомственных учреждений значительно (муниципальные  районы, городские округа, отдельные  городские поселения).

2.2. Стадии бюджетного  процесса в муниципальном образовании

Всего в бюджетном процессе выделяют четыре этапа:

• составление проекта бюджета,
• рассмотрение и утверждение бюджета,
• исполнение бюджета,
• контроль исполнения бюджета.

Алгоритм бюджетного процесса представлен на рисунке 1 [14, c. 345].

Первый этап. Составление  проекта бюджета

Финансовая политика муниципального образования должна строиться на основе Концепции развития территории – документа, который определяет цели и задачи политики муниципального образования по экономическому и  социальному развитию территории на долгосрочную перспективу. В процессе бюджетного планирования на очередной  финансовый год цели и задачи политики муниципального образования конкретизируются, определяются финансовые возможности их реализации.

Рис. 1. Алгоритм бюджетного процесса в муниципальном образовании¹

При составлении проекта  бюджета достаточно сложно конкретизировать долгосрочные цели и задачи на один финансовый год. Кроме того, при такой  организации бюджетного планирования высока вероятность того, что ежегодно корректируемая система целей и  задач муниципальной политики не позволит достичь целей стратегического  развития муниципалитета. В качестве связующего звена между ежегодным  и долгосрочным планированием Бюджетный  Кодекс РФ ввел в бюджетный процесс  составление перспективного финансового  плана – документа среднесрочного характера, который включает планируемый  объем доходов, расходов и муниципального долга на три финансовых года. Как  и бюджет на очередной год, этот документ основывается на Концепции развития муниципального образования, в нем  учитываются не только долгосрочные цели развития муниципального образования, но и ориентиры на среднесрочную  перспективу [2].

Процесс составления проекта  бюджета на очередной финансовый год условно можно разделить  на три этапа.

Первый этап включает в  себя разработку документов, которые  позволяют сделать предварительную  оценку доходов и расходов муниципального образования в очередном финансовом году. На втором этапе планируется  бюджет действующих расходных обязательств. На третьем этапе формируется  бюджет принимаемых расходных обязательств.

После определения Комиссией  перечня целевых программ и инвестиционных проектов, подлежащих финансированию в следующем финансовом году, главные  распорядители (получатели) бюджетных  средств уточняют проекты целевых  программ и инвестиционные заявки с  учетом замечаний Комиссии и уточненных бюджетных ограничений. Одновременно ими осуществляется распределение  объема расходов на подведомственную им отрасль по статьям и подстатьям бюджетной классификации РФ. Все  подготовленные документы вносятся в финансовый отдел. Одобренные заявки на капитальное строительство составляют проект адресной инвестиционной программы, которая готовится местной администрацией.

На основании согласованных  бюджетов действующих и принимаемых  обязательств финансовый отдел готовит  проект бюджета в разрезе статей бюджетной классификации РФ, разрабатывает  проект «Решения о бюджете на очередной финансовый год». Одновременно с проектом бюджета уточняется перспективный финансовый план, формируется сводный финансовый баланс, который включает прогноз доходов и расходов бюджета, предприятий, расположенных на территории муниципального образования и местных жителей. Также разрабатываются и/или уточняются иные документы, которые должны вносится на рассмотрение представительного органа одновременно с проектом решения о бюджете.

Подготовленный финансовым отделом пакет документов вносится на рассмотрение местной администрации. По результатам рассмотрения глава  администрации либо направляет проект бюджета на доработку, либо вносит проект решения о бюджете вместе со всеми  необходимыми документами и материалами  на рассмотрение и утверждение представительному  органу местного самоуправления.

Второй этап. Рассмотрение и утверждение бюджета

Основной целью данного  этапа является согласование бюджета  со всеми заинтересованными сторонами. Несмотря на то, что утверждает бюджет представительный орган муниципального образования, в работе по рассмотрению бюджета участвует все население  муниципального образования. Требование о вынесении проекта бюджета  на рассмотрение общественности содержится в ст. 28 законе 131-ФЗ, согласно которой  проект решения о бюджете в  обязательном порядке выносится  на публичные слушания [14, c. 351].

Федеральным законодательством  не определяется ни число чтений, проводимых по проекту бюджета муниципального образования, ни процедуры вынесения  проекта бюджета на публичные  слушания.

На федеральном и региональном уровне каждое чтение по бюджету имеет  определенную цель.

На первом чтении рассматриваются  прогноз социально-экономического развития, основные направления налоговой, бюджетной и долговой политики и  иные материалы, входящие в пакет  документов о бюджете. На этом чтении принимаются основные характеристики бюджета (объем доходов по группам, подгруппам и статьям классификации  доходов бюджетов, общий объем  расходов бюджета и муниципального долга).

Предметом второго чтения является распределение расходов бюджета  по разделам функциональной классификации  расходов бюджетов Российской Федерации  в пределах общего объема расходов бюджета, утвержденного в первом чтении.

На третьем чтении утверждается распределение расходов бюджета  по подразделам функциональной классификации  расходов бюджетов Российской Федерации  и по главным распорядителям бюджетных  средств (ведомственная классификация  расходов бюджетов).

На четвертом чтении по федеральному бюджету проходит голосование  по бюджету в целом. На региональном уровне обычно ограничиваются двумя - тремя чтениями.

Обсуждение проекта бюджета  с общественностью на публичных  слушаниях возможно как до его  рассмотрения представительным органом, так и после первого чтения (если бюджет принимается в двух чтениях). При этом необходимо понимать, что публичные слушания по проекту  бюджета, проводимые в ноябре – декабре, когда бюджет уже полностью сформирован и объем расходов согласован с главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, носят скорее информативный характер и не могут рассматриваться как реальный способ участия населения в бюджетном процессе. Это связано с тем, что вносить какие-либо существенные изменения в бюджет в соответствии с рекомендациями публичных слушаний на этом этапе бюджетного процесса достаточно затруднительно.

Бюджетный процесс на этапе  рассмотрения и утверждения бюджета  включает в себя следующие процедуры.

Федеральным законодательством  и Уставом муниципального образования  устанавливаются определенные требования к проекту решения о бюджете, в частности, законодательно установлен перечень характеристик бюджета, которые  должны содержаться в проекте  решения, и список обязательных приложений [24, c. 136]. При внесении пакета документов о бюджете в представительный орган, прежде всего, устанавливается его соответствие формальным требованиям действующих правовых актов. По результатам рассмотрения проект решения о бюджете муниципального образования и прилагаемые к нему документы либо направляются на доработку, либо вносятся председателем представительного органа на рассмотрение комитетов и комиссий представительного органа.

Проект бюджета публикуется  в средствах массовой информации и выносится на публичные слушания. Рекомендации публичных слушаний не являются обязательными для исполнения, но должны учитываться при доработке  бюджета.

Комитеты и комиссии рассматривают  проект решения о бюджете, готовят  заключения по представленному проекту  решения, предложения о его принятии или об отклонении. Также готовятся  рекомендации по внесению изменений  и дополнений в проект бюджета  и представляемые вместе с ним  материалы и документы. Все заключения комитетов и комиссий на проект бюджета  представляются в профильную комиссию представительного органа по бюджету. Эта комиссия обобщает все полученные заключения на проект бюджета и представляет их на заседании представительного  органа. Представительный орган принимает  решение либо о принятии проекта  решения о бюджете либо об отклонении и отправляет на доработку.

На протяжении всего этапа  рассмотрения и утверждения бюджета  работает согласительная комиссия, задачей которой является урегулирование разногласий по бюджету.

Решение о бюджете должно вступить в силу до начала очередного финансового года. В противном  случае вводится временное управление бюджетом. В соответствии со ст. 190 Бюджетного Кодекса, при временном управлении бюджетом финансирование расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических  расходов прошлого года. При этом могут  финансироваться только действующие  обязательства; принимаемые обязательства, предусмотренные проектом решения  о бюджете, финансированию не подлежат. Тарифы, ставки, а также отчисления в бюджеты других уровней бюджетной  сферы на финансирование делегированных полномочий устанавливаются в соответствии с решением о бюджете на предыдущий финансовый год. В течение двух недель после окончания периода временного управления местная администрация  должна подготовить и внести в  представительный орган проект решения  о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете, уточняющее показатели бюджета с учетом результатов  исполнения бюджета за период временного управления [2].

Такой порядок финансирования существенно осложняет работу органов  местного самоуправления, поэтому как  исполнительный, так и представительный органы муниципального образования  стремятся достичь договоренностей  по бюджету до начала очередного финансового  года.

Третий этап. Исполнение бюджета

Казначейское исполнение бюджета. В РФ введено казначейские исполнение бюджета (ст. 215 БК), основными целями которого являлись «укрепление финансовой дисциплины, проведение единой бюджетной политики, усиление контроля за своевременным поступлением, целевым и эффективным использованием средств бюджетов» [2].

В основе организации казначейского  исполнения бюджета лежит принцип  единства кассы, который предусматривает  зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого бюджетного счета. (ст. 216 БК). Кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств являются органы казначейства, которые осуществляют кассовые выплаты за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений [2].

Четвертый этап. Контроль исполнения бюджета

Финансовый контроль осуществляется на протяжении всего бюджетного процесса. Предварительный контроль предполагает экспертизу проекта бюджета, текущий  контроль осуществляется на этапе исполнения бюджета, последующий контроль включает анализ отчета об исполнении бюджета. В соответствии с Бюджетным Кодексом, финансовый контроль осуществляется как  исполнительными, так и представительными  органами местного самоуправления. Бюджетный  Кодекс также предусматривает контроль органа, исполняющего бюджет, ГРБС и  РБС.

При описанном выше способе  организации бюджетного процесса местная  администрация является одновременно органом, исполняющим бюджет, и ГРБС. В этом случае к ее полномочиям  относится контроль за использованием бюджетных средств получателями этих средств, а также контроль за соблюдением условий договоров получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий.

Представительный орган  проводит экспертизу промежуточных (оперативных, ежемесячных, квартальных, полугодовых) и годового отчетов об исполнении бюджета, подготовленных финансовым органом. Периодичность предоставления отчетов  об исполнении бюджета устанавливается  Положением о бюджетном процессе, но не может быть реже чем один раз в квартал. Такое требование содержится в ст. 241 Бюджетного Кодекса. Квартальные и полугодовые отчеты об исполнении бюджета представляются не только в представительный орган, но и в орган Федерального казначейства и Комитет по государственной статистике [2].