Основные направления современной бюджетной политики

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА 1. РАЗРАБОТКА ПРОГРАММНЫХ БЮДЖЕТОВ 5

1.1 Разработка программных бюджетов как современное направление повышения эффективности бюджетной политики 5

1.2 Системный подход к формированию программного бюджета 13

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РФ В 2011-2013 ГОДАХ 16

2.1 Основные направления бюджетной политики на 2011 – 2013 годы и дальнейшую перспективу 16

2.2 Обеспечение  сбалансированности государственного бюджета в современных условиях: проблемы и перспективы 21

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29

СПИСОК НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 32

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации, где  рыночная система окончательно не сформировалась, а развитие рыночных отношений происходит в условиях ресурсно-зависимой экономики и низкой конкурентоспособности отечественных компаний, роль государства в проводимых реформах должна быть преобладающей. Мощным инструментом в руках государства является бюджет, который может и должен быть источником социально-экономического развития в России. Бюджетные расходы используются государством для решения приоритетных задач социально-экономического развития, поэтому повышение результативности их использования является основой эффективного выполнения функций государства и необходимым условием для преодоления негативных тенденций, препятствующих развитию экономики России.

Настоящее Бюджетное послание подготовлено в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации  и содержит основные направления  и ориентиры бюджетной политики в 2011–2013 годах.

Целью работы является рассмотрение основных направлений современной  бюджетной политики.

Объектом работы является бюджетная политика.

Предметом работы является направления реализации бюджетной  политики.

Задачами работы является:

- рассмотреть пути разработки программных бюджетов как современное направление повышения эффективности бюджетной политики;

- рассмотреть системный подход к формированию программного бюджета;

- изучить основные направления бюджетной политики на 2011 – 2013 годы и дальнейшую перспективу;

- изучить обеспечение  сбалансированности государственного бюджета в современных условиях: проблемы и перспективы. 

ГЛАВА 1. РАЗРАБОТКА ПРОГРАММНЫХ  БЮДЖЕТОВ

1.1 Разработка программных бюджетов как современное направление повышения эффективности бюджетной политики

Проводимая в России бюджетная  реформа, направленная на переход от парадигмы «управление затратами» к парадигме «управление результатами», с целью повышения эффективности  бюджетных расходов весьма актуальна. Более того, проблема исследования диктуется международной экономической  интеграцией, оказывающей все возрастающее влияние на социально экономическое  развитие России, которое должно происходить  в общем русле мирового экономического процесса, под влиянием тех же приоритетов, которыми определяется развитие ведущих  зарубежных стран. В этих условиях задача реформирования государственных и  муниципальных финансов выдвигается  в разряд первоочередных.

Первым конкретным шагом  по переходу к целевому бюджетированию можно считать Постановление  Правительства РФ от 22.05.04 № 249 «О мерах  по повышению результативности бюджетных  расходов»¹.

Поскольку перестройка бюджетной  системы государства с затратного механизма на целевой носит стратегический характер, то этому процессу должна соответствовать и правовая база. Действительно, Бюджетный кодекс РФ² дает определение принципа «эффективности и экономичности» использования бюджетных средств», согласно которому «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». На практике же применение этого принципа ограничено отсутствием определения понятия «заданный результат» и требований к оценке этого результата.

Дальнейший анализ положений  Бюджетного кодекса РФ явно показывает, что ориентация на затратный характер государственных расходов сохраняется. К примеру, ст. 68 Бюджетного кодекса  «Текущие расходы» связывает расходы  бюджета не с предоставлением  обществу необходимых товаров и  услуг, а обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных  учреждений, с оказанием поддержки  другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий, субвенции и т. д.

Связь с результатами деятельности еще менее очевидна в ст. 70 «Расходы бюджетных учреждений», в которой  предписано, что целями расходования средств бюджетных учреждений могут  быть только оплата труда работников этих учреждений, командировочные, оплата товаров, работ и услуг по заключенным  государственным контрактам и в  соответствии с утвержденными сметами.

Любая концепция бюджетирования, даже классическая «затратная», предполагает много-сценарный подход, т.е. представление финансовых планов в нескольких вариантах для выбора наилучшего или наиболее вероятного. Для целевого бюджетирования данный принцип трансформируется в необходимость подготовки нескольких схем достижения нужного результата, отличающихся набором используемых ресурсов, их стоимостью и схемами финансирования.

Неподготовленность правового  поля к задаче перехода на новую  концепцию бюджетирования понять достаточно легко. Бюджетный кодекс России, вступивший в силу с 1 января 2000 г., был принят 17 июля 1998 г. в условиях серьезного дефицита госбюджета, и основой его задачей, естественно, стало соблюдение финансовой дисциплины. Можно с уверенностью предположить, что отказ от жесткой дисциплины в тот момент мог привести к раздуванию расходов из-за неподготовленности персонала к работе по схеме целевого бюджетирования и расширению возможностей для коррупции.

Первые попытки внедрения  программного бюджетирования были предприняты  в США в 1950х гг. С публикацией  в 1965 г. Руководства ООН по программному бюджетированию и бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР), роль этих методов составления бюджета в планировании развития повысилась. В 1960х гг. почти 50 государств стали использовать различные варианты программного бюджетирования и БОР, правда, не в таких больших масштабах, как США. За развитыми странами последовал развивающийся мир, и в конце 1960х гг. почти вся Латинская Америка, многие азиатские и некоторые африканские государства перешли к программному бюджетированию³. В 2010х гг. программным бюджетированием занялись Украина и Беларусь.

Вопрос повышения эффективности  бюджетных расходов сегодня рассматривается  через призму одноименной программы, принятой в июне 2010 г.⁴. Целью программы в конечном итоге является улучшение результата деятельности госорганов при постоянных или сокращающихся затратах. То есть под эффективностью понимается соотношение полученного результата и произведенных затрат. Однако даже если мы научимся измерять непосредственный результат бюджетных расходов (как правило, таким результатом являются предоставленные потребителям услуги), конечный результат (например, снижение детской смертности, увеличение продолжительности жизни населения, повышение благосостояния граждан и т. д.), то и тогда оценить, насколько эффективно произведены расходы бюджетных средств, будет невозможно. Только сравнение соотношения между затратами и результатами деятельности бюджетополучателя сегодня, достигнутыми в предыдущем периоде или зарегистрированными у другого бюджетополучателя в сопоставимой сфере деятельности, позволит оценить, когда или у кого эффективность расходов была выше.

Программа родилась под воздействием кризиса. Страна выходит из кризиса, но надо понимать: ситуация достаточно серьезная. Бюджет России значительно  зависит от мировой конъюнктуры  на рынке нефти. Предусматривается  сильное сокращение объема межбюджетных трансфертов в 2012— 2013 гг. Это означает, что регионам придется туже затягивать пояса. Основным инструментом повышения  эффективности бюджетных расходов станет так называемый программный  бюджет, который будет принят уже  в 2013 г.

На сегодняшний день можно  сказать, что пройден лишь нулевой  уровень формирования программного бюджета  определены названия ключевых государственных программ. Их у нас 40. Минфин России предполагал осуществить  формирование программного бюджета, взяв за основу главные направления Концепции  социально-экономического развития до 2020 г. На базе этой Концепции должен был быть сформирован первый крупный блок — государственные программы. Их предполагалось разбивать на подпрограммы, на реализацию которых, собственно, и были бы выделены бюджетные средства главным распорядителям бюджетных средств. Далее, опираясь на бюджетную классификацию, Минфин России самостоятельно планировал подсчитать, сколько в конечном итоге нужно денег на реализацию мероприятий, необходимых для достижения результатов, на которые направлены программы и подпрограммы, и на основании всего этого сформировать программный бюджет. Но оказалось, что действующая бюджетная классификация не позволяет ни формировать бюджет, ни отчитываться о его исполнении в виде, понятном не только непосвященному, но порой и посвященному пользователю. Она превращает бюджетный процесс в лоббирование ведомственных смет расходов и объектов капитального строительства. О чем может поведать строка бюджета под названием «Руководство и управление в сфере установленных функций»? Ведь самое интересное  это знать, какие именно функции установлены, что должно стать результатом реализации этих функций. В определенной степени на эти вопросы отвечают ведомственные ДРОНД-ы. Надо сказать, когда был заявлен переход на БОР и все главные распорядители бюджетных средств стали стараться сформулировать цели и задачи, это было очень полезное дело. Тем не менее, увязать цели и задачи с бюджетом в единую логическую цепочку не удалось. Переход на программный бюджет  это следующая попытка довести данный процесс до конца⁵.

Еще один важный элемент  это целеполагание, определенность целей. Чтобы оценить эффективность  чьей-либо деятельности, требуется разработать показатели результативности. Вся деятельность органов управления должна раскладываться на понятные цели, задачи, мероприятия и показатели их реализации.

Россия уже довольно давно  действует в этом направлении. С 2004 г. существуют ДРОНД-ы, в течение двух последних лет активно развивается система карт проектов основных направлений деятельности правительства России.

В содержательном смысле БОР  представляет собой совокупность трёх базовых элементов, составляющих его  специфическое содержание: 1) результативное среднесрочное и долгосрочное бюджетное  планирование; 2) программно-целевой метод распределения расходов; 3) система контроля результативности бюджетных расходов.

Развитие идеи БОР привело  к необходимости разграничения  прямых и конечных результатов деятельности. Под прямым (непосредственным) результатом  обычно понимают объем предоставляемых  государством общественных благ (товаров, услуг и т.п.) или «выпуск». Конечным результатом будет являться эффект от предоставления государством товаров  и услуг. Следовательно, достижение конечных результатов есть цель государственной  политики, а производство государственными органами общественных благ (работ, товаров  и услуг)  ее инструмент. Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям  социальной и экономической эффективности, а также позволяет адекватно  их измерять. Так, для измерения социальной эффективности государственных  расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а  для измерения экономической  эффективности  сопоставить запланированный  объем оказания услуг (прямой результат) с реально предоставленным. Таким  образом, разграничение результатов  на прямые и конечные в итоге позволяет  связать инструмент и цель государственной  политики и ответить на вопрос, способствует ли инструмент достижению цели.

Если агрегировать все  существующие элементы бюджетного планирования в единую госпрограмму, то все станет прозрачным, а главное  появится четкая определенность задач органов  власти, что очень важно. Это одна из основных целей реформы⁶.

Прозрачность бюджетного процесса и участие в нем общественности позволяют не только повысить эффективность  управленческих решений в бюджетной  сфере, сделать власть более открытой для общественности, улучшить социальную политику за счет более обоснованного  расходования бюджетных средств, но и являются важнейшим условием антикоррупционной  деятельности в бюджетном процессе. Требование бюджетной прозрачности в управлении общественными финансами  одно из важнейших достижений мировой  бюджетной практики.

Многие аспекты формирования и развития бюджетного механизма  регулирования региональной экономики  требуют дальнейших глубоких научных  исследований, а создание новой модели российской экономики предполагает постоянное совершенствование механизма  бюджетного регулирования, внедрение  в практику новых методов и  способов воздействия на экономические  и социальные процессы. Поэтому обеспечение  эффективного регулирования территориального развития выступает важным условием функционирования экономики. Так, одним  из подходов к решению социально-экономических проблем субъектов Российской Федерации является пересмотр механизма формирования их финансового потенциала, основу которого составляют бюджеты.

Появление новых задач  и инструментов в бюджетной политике (выравнивание уровня минимальной бюджетной  обеспеченности муниципальных образований, появление показателя бюджетного среднедушевого дохода и др.) делает значимыми дополнительные теоретические исследования особенностей финансово-экономических взаимоотношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также потенциальных возможностей их взаимодействия для дальнейшего развития бюджетного регулирования социально-экономических региональных процессов.

Используемый механизм формирования региональных бюджетов нуждается в  реформировании исходя из требования самостоятельного развития каждого  региона при сохранении единства и целостности всего государства. Для подобных преобразований необходима теоретическая разработка вопросов формирования бюджетов субъектов, исследование особенностей бюджетного регулирования.

В современных экономических  исследованиях, происходящих на фоне глубоких общественных преобразований, все более  серьезное внимание уделяется проблемам  государственного вмешательства в  экономическое развитие территорий страны. Это обусловлено потребностью как в переосмыслении имеющихся  подходов к степени необходимости  государственного регулирования экономики, так и в развитии механизма  осуществления бюджетной политики, что в настоящее время в  России становится ведущим элементом  системы государственного регулирования. И бюджет в качестве основного  финансового инструмента государства, являясь главным звеном всей финансовой системы страны, должен рассматриваться  в региональном аспекте, как с  социальной, так и экономической  позиции.

Эффективное государственное  регулирование может осуществляться только при наличии для этого  соответствующих условий, таких  как: