Основные направления современной бюджетной политики

 сохранение за государством  ключевых рычагов управления, воздействия  и формирования основных стратегических  направлений в экономике, финансовых  процессах, внутренней и внешней  политике и других областях;

наличие и развитие государственного сектора экономики, объектов прямого  государственного регулирования (оборонная  промышленность, транспорт, связь, строительство  магистральных дорог, природные  ресурсы, жилищно-коммунальное хозяйство и др.);

концентрация в распоряжении государства для выполнения своих  задач и функций значительных финансовых ресурсов, распределяемых через централизованные (бюджетные  и внебюджетные) фонды по территориальному, отраслевому и социальному принципам.

Рассматривая влияние  внешней среды на систему государственных  расходов, необходимо выделить четыре вида ограничений, которые внешняя  среда накладывает на государственные  расходы: ресурсные, экономические, правовые и политические. Выделение названных  ограничений может служить теоретической  основой для разработки бюджетных  ограничений системы государственных  расходов.

Система государственных  расходов обменивается с внешней  средой через денежные потоки. Вход в систему происходит посредством  утверждения бюджетных ассигнований, а выход осуществляется через  финансирование затрат. Денежные потоки, возникающие в связи с осуществлением государственных расходов, разделены  на входящие и исходящие, а по признаку самостоятельности органов власти соответствующего уровня в распределении  денежных потоков  на внутренние и  внешние. Входящий денежный поток представляет собой законодательно утвержденные бюджетные ассигнования конкретному  ведомству (учреждению) на соответствующую  программу. Исходящий денежный поток  это производимые органами власти, ведомствами, учреждениями платежи  по финансированию текущих расходов и инвестиций. Внутренние денежные потоки представляют собой все бюджетные  средства, которые самостоятельно распределяются соответствующим уровнем власти. В данном контексте внутренними  денежными потоками являются все  денежные средства, аккумулируемые в  бюджете соответствующего уровня как  за счет налогов, так и за счет платежей из бюджетов другого уровня, но распределяемые соответствующим уровнем власти самостоятельно, что закреплено принципами бюджетной системы⁷. Внешними денежными потоками являются перечисляемые субвенции и осуществляемые за их счет платежи.

1.2 Системный подход  к формированию программного  бюджета

Системный подход подразумевает  формирование перечня государственных  программ исходя из системы стратегических целей и задач, стоящих перед  регионом на долгосрочную перспективу. Сложность системного подхода к  формированию программного бюджета  заключается в первую очередь  в необходимости соблюдения «принципа  персональной ответственности», при  котором за каждую цель (задачу), а  значит, и за каждую государственную  программу и подпрограмму отвечает один орган исполнительной власти, причем за реализацию каждого из мероприятий  программы отвечает отдельное подразделение  соответствующего органа исполнительной власти. Данный принцип исключает  размывание ответственности за реализацию программы, а следовательно, повышает вероятность достижения успеха при  решении поставленных задач. В этом случае субъектам РФ необходимо понимать, что выполнение данного принципа может повлечь изменение структуры  органов исполнительной власти.

Рис. 1 Программный  подход к бюджетированию

После формирования перечня  целей и задач органы, ответственные  за реализацию программы, должны подготовить  различные варианты мероприятий, которые  могут быть осуществлены для достижения поставленных задач, с расчетом объема ресурсов, необходимых для их реализации. Данные варианты должны быть вынесены на обсуждение специальной комиссии по рассмотрению государственных программ с целью выбора наилучшего варианта реализации для каждой программы (рис. 1).

Модель программного бюджетирования строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов⁸:

1. Принцип своевременности и информационной обеспеченности, заключающийся в систематическом сборе и учете информации о результатах реализации программ в процессе подготовки бюджета. Соблюдение принципа способствует как возникновению фискального пространства в случае инициирования новых программ без необходимости увеличения общего размера расходов, так и фискальной консолидации.

2. Принцип информационной достаточности заключается в признании ограниченности финансовых и человеческих ресурсов для построения информационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценки программ. Оценка эффективности программ  основа для принятия бюджетных решений, а не инструмент оценки секторов экономики.

3. Принцип интеграции требует использования информации в бюджетном процессе, поскольку ее наличие служит необходимым, но не достаточным условием построения эффективной модели бюджетирования.

Данные мониторинга существующих программ должны быть интегрированы в бюджетный процесс с целью пересмотра ориентиров бюджетной политики, своевременной модификации или удаления низкоприоритетных программ.

1. Принцип синергии и кооперации заключается в обмене информацией между инициаторами решений и ответственными за их принятие, а также комплексности в подходе к бюджетированию на федеральном уровне.

2. Принцип управленческой гибкости при практической реализации позволяет обеспечить своевременную адаптацию структурных единиц, ответственных за реализацию программ, к изменяющимся условиям.

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РФ В 2011-2013 ГОДАХ

2.1 Основные направления  бюджетной политики на 2011 – 2013 годы и дальнейшую перспективу

Бюджетная политика как составная  часть экономической политики должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий  для повышения ее эффективности  и конкурентоспособности, долгосрочного  устойчивого развития, на улучшение  инвестиционного климата, достижение конкретных результатов.

Необходимо ясное понимание  последствий реализации любых мер  бюджетной политики с точки зрения их влияния на темпы продвижения  к достижению поставленных целей.⁹

Новые расходные обязательства  должны приниматься только на основе тщательной оценки их эффективности  и при наличии ресурсов для  их гарантированного исполнения в пределах принятых бюджетных ограничений.

Исходя из этого, необходимо решение следующих задач.

Первое. Обеспечение макроэкономической стабильности, которая предусматривает  в том числе сбалансированный бюджет, последовательное снижение бюджетного дефицита, предсказуемые параметры  инфляции. Уже в предыдущем бюджетном  послании ставилась задача ограничения  и последовательного снижения размеров дефицита. Она остается актуальной, тем более в условиях, когда  цены на нефть находятся на достаточно высоком уровне, а экономика демонстрирует  некоторые признаки восстановления.

Предлагаю исходить из необходимости  сокращения в 2013 году дефицита федерального бюджета не менее чем в два  раза по сравнению с уровнем 2009 года.

В среднесрочной перспективе  следует ограничить использование  нефтегазовых доходов, ориентируясь на обеспечение сбалансированности федерального бюджета при разумных прогнозных оценках стоимости нефти. Второе. Координация долгосрочного стратегического  и бюджетного планирования.

Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным  планированием, отсутствует достоверная  оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) во взаимосвязи с  их ролью в достижении поставленных целей государственной политики, а также оценка всех длящихся расходных  обязательств.

Предстоит трезво оценить  приоритетность стратегических задач, сопоставив их с реальными возможностями. Только комплексный подход к принятию стратегических решений, в полной мере учитывающий уроки кризиса, новые  внутренние и внешние условия  развития российской экономики, позволит перераспределить ресурсы в пользу эффективных направлений государственной  политики.

В кризисный период задача составления долгосрочных планов финансового  развития отошла на второй план. С нормализацией  экономической жизни следует  вернуться к разработке долгосрочных планов экономического развития, которые  должны предусматривать в том  числе и сценарии возможного повторного ухудшения экономической конъюнктуры.

Для разработки долгосрочной бюджетной стратегии потребуется  расширение горизонта и повышение  надежности экономических прогнозов, которые должны быть основаны на разумных оценках конъюнктурных параметров и макроэкономических показателей, зависящих от бюджетных расходов.

Нужно ввести четкие правила  оценки объема действующих расходных  обязательств и процедуры принятия новых расходных обязательств, предусмотрев повышение ответственности за достоверность  их финансовоэкономических обоснований.

Практика занижения при  рассмотрении новых инициатив их финансовой оценки с последующим  ежегодным увеличением расходов по уже принятым и, казалось бы, тщательно  обоснованным решениям является недопустимой.

Любое предлагаемое новое  решение должно быть проанализировано с точки зрения возможностей его  финансового обеспечения и вклада в достижение стратегических целей  развития страны.

Третье. Обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов.

Правительство Российской Федерации  работает над созданием комплекса  взаимосвязанных мер по повышению  эффективности всей системы государственного управления. Эти вопросы нашли  отражение в Программе повышения  эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в основу которой  положены программноцелевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. С 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в  виде комплекса долгосрочных государственных  программ.

На повышение доступности  и качества государственных и  муниципальных услуг нацелены изменения  в правовом положении государственных  и муниципальных учреждений (соответствующий  федеральный закон вступает в  силу с 1 января 2011 года с переходным периодом до 1 июля 2012 года).¹⁰

Практическая реализация этих решений позволит, наконец, уйти от платы только за сам факт существования  учреждения, вне зависимости от результатов  его работы.

Правительство Российской Федерации, региональные и местные администрации  обязаны обеспечить планомерное  введение новых принципов деятельности государственных и муниципальных  учреждений, ее реальную отдачу для  граждан.

Четвертое. Разработка и  внедрение инструментов поддержки  инноваций.

Нужно начинать работу по постепенному сворачиванию вынужденных антикризисных  мер. В период кризиса государство  оказало серьезную поддержку  многим отраслям экономики и конкретным предприятиям, различные меры этой поддержки продолжают осуществляться и сегодня. Однако государственная  поддержка на прежних льготных условиях не может предоставляться длительное время.

Государство не должно подменять  собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления  развития. Учитывая это, предпочтительной формой поддержки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственночастного партнерства.

В ближайшие три года необходимо обеспечить комплексный подход к  формированию инновационной системы  и инвестиционной среды в целом, создать условия для полного  цикла развития инноваций, в том  числе путем обеспечения макроэкономической стабильности, защиты конкуренции и  прав собственности, устранения административных барьеров.

Одновременно необходимо разработать и реализовать на практике конкретные механизмы внедрения  и поддержки инновационных технологий, прежде всего в рамках проектов в  таких областях, как энергоэффективность, медицинская техника и фармацевтика, космос и телекоммуникации, ядерные  технологии, стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение.

Проектный подход к реализации модернизационной стратегии должен найти отражение в деятельности инновационного центра "Сколково", в отношении которого необходимо в кратчайшие сроки обеспечить создание особого правового режима осуществления  научной, предпринимательской и  иной деятельности, максимально облегчающего условия реализации инновационных  разработок для участников этого  проекта.

В то же время поддержка  инноваций не должна ограничиваться осуществлением отдельных проектов. Каждая государственная программа  должна соответствовать требованиям  к созданию инновационной среды, включая развитие человеческого  капитала, формирование государственного спроса на инновационную продукцию, улучшение инвестиционного климата.