Особенности российского бюджетного федерализма

Особенности российского  бюджетного федерализма

 
ВВЕДЕНИЕ  
Современной финансовой наукой бюджетный федерализм отнесен к разряду важнейших элементов, составляющих экономический базис системы федеративных отношений. Между тем в науке не представлено  ни  единого  подхода  к  пониманию бюджетного федерализма как явления, ни единого определения его как категории; множество точек зрения не позволяет согласиться ни с одной из них в полной мере. Поэтому определение данной категории и рассмотрение ее проблемных вопросов являются актуальной задачей. 
Целью данной курсовой работы является рассмотрение особенностей российского бюджетного федерализма. В соответствии с целью исследования определена следующая структура работы: 
В первой главе рассмотрены особенности бюджетного федерализма, обоснованы его принципы и охарактеризованы модели бюджетного федерализма, применяемые в современных условиях, а так же российская модель бюджетного федерализма. 
Во второй главе рассмотрен современный механизм организации бюджетного федерализма в Российской Федерации, где проанализирована действующая практика распределения между уровнями бюджетной системы расходных обязательств, расходов, доходов и предоставления финансовой помощи бюджетам и сформулированы основные проблемы развития бюджетного федерализма в РФ. 
В третьей главе проанализированы официальные предложения по развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации, и обоснованы направления по его дальнейшему совершенствованию. 
  
 
 

1.     Бюджетный федерализм, его содержание 

1.1.Сущность финансово-бюджетного  федерализма

Конституцией РФ 1993 г. Закреплено федеративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов влияния  и полномочий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ. 
Субъектами РФ являются: 
¾              республики в составе РФ, 
¾              края, области, 
¾              автономные округа, 
¾              автономная область, 
¾              города Москва и Санкт-Петербург. 
В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами  государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, в том числе в области бюджета. 
Каждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В статье 15 Бюджетного кодекса РФ он назван региональным бюджетом. 
Административно-территориальные образования (муниципальные образования), составляющие территорию субъекта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) составляетконсолидированный бюджет субъекта РФ.[1;с.73]. 
 
  
 Он используется для расчетов и анализа финансовых ресурсов, аккумулируемых в рамках данной территории через действующие там бюджеты. Это имеет значение  для  прогнозирования социально-экономического развития страны  в целом и  ее территориальных подразделений, а также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти (межбюджетных  отношений).[5;с.171] В свою очередь совокупность региональных и местных бюджетов составляюттерриториальные бюджеты. 
Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации является предпосылкой финансово-бюджетного федерализма. 
На сегодняшний день в финансовой науке и литературе существует огромное  множество определений бюджетного федерализма.В энциклопедии «бюджетный федерализм» определяется как «форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах». Вот так характеризует этот термин Г.Б.Поляк: 
Финансово-бюджетный федерализм– это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, ив частности в бюджетной сфере.[1;с.73-74] 
 Бюджетный      федерализм      должен      обеспечивает      социально-экономическую     эффективность,      территориальную     справедливость     и политическую    стабильность.    Сущность    бюджетного    федерализма    как концепции     бюджетного     устройства     заключается     в     нормативно-законодательном   установлении   бюджетных   прав   и   обязанностей   двух равноправных   сторон   -   федеральных   и  региональных   органов   власти   и управления,    правил   их   взаимодействия   на   всех   стадиях   бюджетного процесса,    методов   частичного   перераспределения   бюджетных   ресурсов между    уровнями    бюджетной    системы    и    регионами,    "прозрачности" межбюджетных отношений и процедур.[3;с.6]

1.2.Принципы бюджетного  федерализма

Под принципами бюджетного федерализма понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается: 
¾   самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает: 
1.       закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства; 
2.       недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты; 
3.       компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам. 
¾   разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней; 
¾   соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям; 
¾   наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти; 
¾   наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.[7] 
 

1.3.Модели бюджетного  федерализма  

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 83 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая  должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма  осложнена сегодня общей нехваткой  бюджетных средств, обусловленной  тяжелыми последствиями экономических  и финансовых кризисов. Поэтому главная  задача государственной власти —  выбрать оптимальную модель бюджетных  отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции.[4] 
Далее ознакомимся с моделями бюджетного федерализма, применяемыми в различных странах и опираясь на опыт разных государств, представим как могла бы выглядеть модель бюджетного федерализма в России. 
  
Советская модель 
Единый бюджет, сложенный по принципу “матрешки” (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР). 
Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Если кому-то не хватает 100% собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи. 
Такая модель может существовать только в партийно-административном государстве. Эффективность низка (ни у кого нет стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов), постоянно нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушится. Тогда все начинают как можно скорее растаскивать его остатки. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивается (денег дают всем понемногу “от достигнутого”). 
Для дальнейшего обсуждения, если оставаться в рамках бюджетного федерализма, непригодна. Представляет интерес для историков. 
Китайская модель 
Вариант советской модели с элементами “одноканальной” системы. 
Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности) кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается, фактически они отданы “на кормление” региональной клике. Не справившихся с налоговым “оброком” наместников снимают с должности, а может быть даже исключают из Партии. 
В принципе такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение между провинциями незначительное). 
Для дальнейшего обсуждения непригодна (в России нет ее основного элемента – Компартии Китая). Представляет интерес для историков, изучающих, что бы было в России, если бы перестройка продолжалась. 
Американская модель 
Классический бюджетный федерализм. 
Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные “непересекающиеся” налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Сколько собрал – все твое, никто не отберет. Хочешь жить лучше – повышай ставки, вводи новые налоги или выпускай облигации, но денег из центра не проси. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по формулам (торг уместен на стадии их конструирования, но не исполнения). Цели определяются исходя из общенациональных приоритетов. 
Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость – выше, чем в советской и китайской моделях, но ниже чем в канадской и германской. Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Спасают общефедеральные социальные программы и мобильность населения (не понравилось – уехал в другой штат). 
Возможна адаптация отдельных элементов, но в целом пока для России малопригодна (нет многих исходных условий, в частности, гражданского общества). Общая же идеология, бюджетные процедуры и технологии заслуживают тщательного изучения и внедрения. 
Канадская модель. 
Социально ориентированный вариант американской модели. 
Налоги частично “непересекающиеся”, но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод “достраивания” ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности. 
Близкое к оптимальному сочетание экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к российским условиям. Однако прямое копирование всей модели может дать всплеск сепаратизма, так как она предполагает достаточно “рыхлую” федерацию. 
Германская модель 
Воплощение идеологии “кооперативного” (а не “конкурентного”, как за океаном) федерализма. 
Бюджетная система базируется на “общих” налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений) так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами “классического” бюджетного федерализма. 
Обеспечивается социальная справедливость, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности. Многие элементы близки к ныне действующей российской системе (видимо, не случайно: Россия и Германия – бывшие империи, федерации, сформированные “сверху”, а не выросшие “снизу” как США, Канада и Австралия). 
Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов этих моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений. Представляется, что России поиск нужно вести где-то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта и всеми силами открещиваясь от китайского.[6] 
Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом; всегда применялась их комбинация. С сожалением приходится констатировать, что российский опыт в этой области не только мал, но и довольно противоречив. 
Российская практика представляет собой своеобразное смешение американской, германской и советской налоговых и бюджетных систем при явном дефиците законодательного регулирования. В этих условиях исполнительная власть всех уровней (в значительной степени из-за бесконтрольности бюджетного процесса в стране) издает огромное число распоряжений, регулирующих механизмы налогообложения, нередко с противоречивым содержанием.[4] 
  
В идеале российская модель бюджетного федерализма могла бы выглядеть следующим образом: 
1)    четкое разграничение расходов, достаточно широкая самостоятельность региональных и местных властей, но при общей ориентации на общегосударственные нормативы, отсутствие нефинансируемых “мандатов” (решений, ведущих к повышению обязательств нижестоящих бюджетов); 
2)    разделение доходных источников ориентируется на общий объем обоснованных (нормативных) расходов региональных и местных властей с учетом их налоговых усилий; 
3)    субъекты Федерации и муниципалитеты имеют хотя бы по одному крупному налогу (источнику), которым полностью находится в их распоряжении (например, налог с продаж для региональных властей, налог на недвижимость – для местных) 
4)    прямые федеральные налоги (на прибыль и подоходный) разделены между уровнями бюджетной системы либо методом достраивания ставок (к базовой федеральной ставки субъекты Федерации и муниципалитеты могут ввести свои ставки – в определенных размерах), либо по стабильным нормативам. Принципиально важно, чтобы граждане платили подоходный налог в бюджеты всех уровней – федеральный, региональный и местный. 
5)    косвенные федеральные налоги (НДС, акцизы) зачисляются только в федеральный бюджет, но затем частично перераспределяются между регионами в рамках схем выравнивания (например, через “большой” ФФПР в размере 40% поступлений НДС и акцизов); 
6)    распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов; 
текущая финансовая помощь отделена от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер (субвенции); 
в субъектах Федерации действуют сходные принципы межбюджетных отношений, федеральные законы гарантируют финансовую самостоятельность муниципалитетов.[6] 
 
 

2.     Современный механизм организации бюджетного федерализма в Российской Федерации

2.1.Разграничение  расходных обязательствмежду уровнями бюджетной системы

Правовой базой разграничения  полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный  закон “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В Конституции  РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения  РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые  обладают всей полнотой государственной  власти вне предметов ведения  РФ и совместного ведения РФ и  субъектов РФ. 
Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах: 
·                    макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие пере распределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов. 
·                    критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ. 
·                    принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходование средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны. 
В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом. 
 
Теоретическое представление о распределении расходных полномочий 
и функций между уровнями бюджетной системы

Основной проблемой, характерной для РФ в области  расходных полномочий, является их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части  расходов к сфере совместного  ведения, что приводит к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие  большого объема обязательств, возлагаемых  вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие.

2.2.Разграничение  доходов между уровнями бюджетной  системы РФ

Доходную часть бюджета  формируют доходы(безвозмездные  и безвозвратные поступления  денежных средств),поступающие в  распоряжение органов государственной  власти.Доходы бюджета делятся на две части: 
¾              налоговые поступления в бюджет; 
¾              неналоговые поступления в бюджет. 
К  налоговым  поступлениям  относятся  предусмотренные  Налоговым  кодексом  РФ  федеральные,  региональные  и  местные  налоги  и сборы,  а  также  пени  и  штрафы. 
Проблема разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, как правило, рассматривается в контексте следующих аспектов: 
¾      уровень государственной власти, на котором принимается решение о введении налога; 
¾      уровень бюджетной системы, в которой поступают средства, собранные, в результате введения налога; 
¾      уровень бюджетной системы, осуществляющий администрирование. 
Как правило, решения о введении или ликвидации того или иного налога принимаются на федеральном уровне, так как последствия от таких решений могут иметь глобальный, макроэкономический характер. 
Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также возложена на центральные власти. 
Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности субфедеральных властей за их реализацию. 
Налоговые полномочия должны распределяться между уровнями бюджетной системысогласно принципам: 
¾        мобильности налоговой базы. Чем более мобильна налоговая база, тем на более высоком уровне должен администрироваться налог. Децентрализованное управление налогами с мобильной базой может приводить к перемещениям налоговой базы и искажениям в рыночном поведении производителей и потребителей. Налогами с наименее мобильной базой являются налоги на имущество, с наиболее мобильной – налоги на доходы, прибыль; 
¾        равномерность распределенияналоговой базы. Чем более равномерно распределена налоговая базапо территории страны, тем на более низком уровне может вводиться и администрироваться налог.Налогамис неравномерно распределенной налоговой базойявляютсяналогина полезные ископаемые; 
¾        возможность макроэкономического регулирования. Чем большим стабилизационным потенциалом обладает налог, тем на более высоком уровне он должен вводиться и управляться; 
¾        границы юрисдикции. Децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, которые “экспортируются” в другие регионы, т.е. оплачиваются их жителями. Примером “экспортируемого” налога может послужить налог с продаж в субъекте федерации или муниципальном образовании, который в значительной степени может оплачиваться жителями других регионов, которые в основном, не потребляя локальных общественных благ, субсидируют бюджет соответствующего региона; 
¾        поддержание единого экономического пространства. Данный принцип означает, что субфедеральные уровни власти не должны иметь права вводить налоги, аналогичные таможенным пошлинам. 
  
Теоретическое представление о распределении налогов между уровнями бюджетной системы 
Таблица 2