Планирование и финансирование расходов государственных и муниципальных учреждений общего образования

Одним из условий обоснованности расходов и эффективного использования средств является научно обоснованная типологизация образовательных программ и учреждений. Содержание образования определённого уровня и направленности определяют образовательные программы, которые подразделяются на общеобразовательные и профессиональные. К общеобразовательным относятся программы дошкольного образования, начального общего образования и среднего (полного) общего образования. Они направлены на решение задачи формирования общей культуры личности, её адаптации к жизни в обществе, создание основы выбора и освоения профессиональных образовательных программ. С помощью профессиональных образовательных программ осуществляется подготовка специалистов соответствующей квалификации и решаются задачи последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня специалистов. К профессиональным относятся программы начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования.    

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, т.е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными. Гражданский кодекс РФ относит образовательные учреждения к некоммерческим организациям. В зависимости от реализуемой образовательной программы создаются следующие типы образовательных учреждений:      

- дошкольные;      

- образовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;       

- начального, среднего, высшего и  послевузовского профессионального  образования;      

- дополнительного образования взрослых;       

- дополнительного образования детей;       

- специальные (коррекционные) для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии;       

- для детей-сирот, оставшихся  без попечения родителей (законных  представителей);      

- другие учреждения, осуществляющие  образовательный процесс.        

 Видовые  наименования учреждений определяются  в соответствии с уровнями  реализуемых образовательных программ  и направлениями деятельности.     

Кроме образовательных учреждений в систему  образования включается также широкая  сеть учреждений, обеспечивающих учебно-воспитательный процесс, так называемые прочие учреждения: научно-методические центры, медико-психолого-педагогические службы, фильмотеки и видеотеки, централизованные бухгалтерии, службы технического надзора за ходом капитального ремонта и строительства объектов образования, службы по    хозяйственному содержанию зданий и др.      

 Каждое образовательное учреждение  создаётся одним или несколькими  учредителями, которые финансируют  его деятельность. В соответствии  со ст.120 ГК РФ «учреждением  признаётся организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». Собственником государственных и муниципальных образовательных учреждений является государство в лице федеральных, региональных и местных органов управления. В соответствии с этим основой государственных гарантий получения гражданином образования в пределах стандартов является государственное или муниципальное финансирование. Объём бюджетных средств выступает одним из главных показателей, характеризующих масштаб государственного регулирования сферы образования. В настоящее время удельный вес федерального бюджета в общих расходах на образование составляет около 20%, на долю региональных и местных бюджетов приходится около 80%.         Степень участия бюджета того или иного уровня в  финансировании  расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе: 

• от государственного устройства и общей системы государственного управления;
• законодательного распределения ответственности за виды образования;
• сложившихся традиций и т.д.

    В нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на содержание образования по уровням бюджетов. Федеральный уровень включает в себя три направления финансирования расходов:      

- на финансирование учреждений  федерального ведения в основном  учреждении профессионального образования;       

- на реализацию федеральных образовательных  целевых программ, таких как «Дети-сироты», «Молодёжь России», Программа развития образования и т.п.      

 В последние годы наметилась  тенденция к целевому выделению  средств, для чего на федеральном  уровне создаются различные фонды,  в том числе и на финансирование  федеральных мандатов. Поскольку право на образование является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире использовать систему софинансирования образования.     

Региональный и местный уровни аналогичны федеральному. В территориальных бюджетах предусматриваются средства на проведение мероприятий и содержание учреждений, находящихся в их ведении, и реализацию собственных программ развития. В тех случаях, когда одни и те же расходы финансируются из разных бюджетов, применяется термин «многоуровневое финансирование». Если же источниками поступления финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и внебюджетные средства, употребляется термин «многоканальное финансирование».    

Правовой базой  для привлечения внебюджетных источников финансирования в образовательную отрасль явилась целая серия законодательных актов, среди которых кроме Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ «Об образовании» можно выделить законы «Об общественных объединениях и общественных организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях, «О некоммерческих организациях».     

В настоящее время система частного предпринимательствав образовании отражает общественную реакцию на новые направления развития экономики государства. Рынок образовательных услуг призван удовлетворять не только государственный заказ, который обеспечивается бюджетными ассигнованиями,  но и социальный заказ различных групп населения и предприятий. В процессы образования включаются как формирующийся класс предпринимателей, так и представители различных движений национальных объединений, религиозных общин. Стремление реформировать систему образования в своих интересах побуждает их открывать альтернативные негосударственные учебные заведения и оказывать финансовую поддержку государственным. В свою очередь и государственные учреждения вправе предлагать широкий спектр образовательных услуг населению на платной основе. Привлечение дополнительных источников на цели образования может осуществляться двумя путями:  

• предпринимательской, условно-предпринимательской  или специфической деятельностью  самого образовательного учреждения;   
• взаимодействие с юридическими  и физическими лицами, способными  осуществлять благотворительность в пользу образовательного учреждения.  
   

2.Порядок  и правила оказания  платных и «бесплатных»  услуг бюджетными  учреждениями образования

    Объективная необходимость все более зримого  включения образовательных учреждений в рыночную среду определяется в первую очередь закономерным переходом от государственно-монополистических и командно-распределительных экономических отношений к системе рыночных отношений в масштабе всего хозяйства страны.    

При формировании нового экономического механизма  важно учитывать факторы внешние и внутриотраслевые. Внешние факторы означают необходимость согласования развития образования с изменениями экономики страны в целом. Сокращается и даже вовсе исчезает централизованное плановое материально-техническое снабжение школ, ПТУ и вузов материалами, оборудованием и другими промышленными товарами по твердым лимитным государственным ценам. Резко возрастает их свободная продажа по свободным ценам в соответствии с рыночным законом спроса и предложения. Увеличивается потребность учебных заведений в массе денежных средств, которую не может обеспечить государственная казна. Становится необходимым разными путями самостоятельно зарабатывать часть финансовых средств. Появляются платные образовательные услуги, увеличивается их объем, возникает рывок этих услуг. Растет количество учебных заведений, совмещающих свою основную деятельность с предпринимательской и т.д.    

На  смену прежней чрезмерной регламентации  и централизации хозяйственной, учебной и другой деятельности трудовых коллективов образовательных учреждений пришли процессы децентрализации, демократизации и предоставления широкой самостоятельности самим учебным заведениям.    

Российский  Закон «Об образовании» выделяет дополнительные образовательные услуги, закрепленные статьей 45. В ней констатируется, что государственное и муниципальное образовательные учреждения вправе оказывать населению, предприятиям, учреждениям и организациям платные дополнительные образовательные услуги (обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия с учащимися углубленным изучением предметов и др.) за пределами соответствующих государственных образовательных программ и стандартов. Доход от такой деятельности за вычетом доли учредителя (собственника) используется по усмотрению учебного заведения на свое развитие, совершенствование и увеличение расходов на зарплату.    

Негосударственные образовательные учреждения вправе взимать плату с учащихся за образовательные  услуги, включая и те, что предоставляются в рамках государственных образовательных стандартов (ст. 46, п. 1). Поэтому с появлением новых частных, коллективных и других негосударственных учебных заведений еще больше расширяются позиции рынка образовательных услуг. Плата за эти услуги идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса, в том числе на заработную плату, на развитие и совершенствование образовательного учреждения.

Вся деятельность как государственных, так и негосударственных  учреждений по оказанию образовательных услуг, в том числе и платных, не относится к предпринимательской. Такая уставная непредпринимательская деятельность освобождается от уплаты всех видов налогов, включая плату за землю (ст. 40, п. 3). Наряду с этим образовательное учреждение имеет право в соответствии со ст. 47 того же Закона заниматься предпринимательской деятельностью, которая предусмотрена его уставом.    

Предпринимательство, или предпринимательская деятельность, представляет собой инициативную самостоятельную  деятельность граждан и их объединений, направленную на выполнение работ, выпуск и сбыт продукции, оказание услуг в получение в результате этого прибыли,

Закон «Об образовании» (ст. 47, п. 2) к предпринимательской  деятельности относит любую деятельность:

1) по  продаже и сдаче в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения;

2) по  торговле покупными товарами, оборудованием; 

3) по  оказанию посреднических услуг; 

4) по  долевому участию в деятельности  других учреждений (в том числе  образовательных), организаций, предприятий;

5) по  приобретению акций, облигаций,  иных ценных бумаг и получению  доходов (дивидендов, процентов)  по ним; 

6) по ведению  других приносящих доход операций, непосредственно не связанных  с собственным производством.    

Важно подчеркнуть, что все эти виды деятельности относятся к предпринимательской лишь в той части, в какой получаемый от них доход не используется на нужды образования. К предпринимательской деятельности относится также индивидуальная трудовая педагогическая деятельность, приносящая доходы. Такая деятельность должна быть зарегистрирована с уплатой регистрационного сбора. Если она не зарегистрирована, то все доходы от индивидуальной трудовой педагогической деятельности подлежат взысканию в доход соответствующего местного бюджета.    

Приверженцы форсированного и широкого внедрения платности образования в России часто ссылаются на зарубежный опыт. Однако нельзя забывать, что во многих цивилизованных развитых странах функционирует давно отлаженная система образования, которая возникла и столетиями развивалась в условиях конкурентной рыночной экономики и приспособлена к ней. К тому же платность за обучение и там играет не главную роль в финансировании сферы образования. Мировой опыт подтверждает, что на долю внебюджетных источников финансовых ресурсов приходится, как правило, не более 10%. Нельзя также не учитывать тот тяжелейший экономический кризис, в условиях которого совершается в нашей стране переход к платным формам в просвещении. Ведь сегодня у нас на грани бедности живут 46% детей в возрасте до 15 лет. А в семьях с тремя детьми и более бедность достигла чрезвычайного уровня: 72%/14/.    

Вместе  с тем в решении острой проблемы платности за обучение необходим  строго дифференцированный подход в  зависимости от особенностей каждого  эвена сферы образования, региональных и других местных условий. Перевод дошкольного образования, например, на платные начала стал одной из причин резкого сокращения числа детей, посещающих эти учреждения. Вряд ли можно прогнозировать заметное сокращение государственных ассигнований в общеобразовательную школу. Здесь плата за дополнительные образовательные услуги способна лишь незначительно смягчить бремя расходов госбюджета. Средние учебные заведения, работающие на самоокупаемости, чаще всего едва сводят концы с концами.

Более свободно государство в сокращении своих финансовых обязательств перед  вузами и средними специальными учебными заведениями. Развитие рынка рабочей  силы ставит эти звенья профессионального  образования в условия, приближающие их к работе предприятий коммерческого сектора экономики.