Проблема внешней задолженности России.

Подобная ситуация с «проеданием» заемных ресурсов, а не использованием их на инвестиционные цели, подробно рассмотрена  в теоретических исследованиях. Так, американский экономист Фишлоу (Fishlow), анализируя историю мировых  долговых кризисов, выделяет два типа дефолтов: дефолт, связанный с развитием  производительной базы страны (developmental default), и дефолт вследствие неплатежеспособности (non-payment default). Первый тип возникает  тогда, когда государство активно  привлекает внешние займы для  индустриального развития (примером служат латиноамериканские страны в 60-70-е  годы с политикой импортозамещения) и через какое-то время оказывается  неспособным обслуживать кредиты, так как построенная на их основе производственная база еще не генерирует прибыли в достаточном объеме. Второй тип дефолтов связан с использованием внешних кредитов на непроизводительные цели: текущее потребление, финансовые спекуляции, покрытие бюджетных дефицитов  и т.п. Именно дефолт второго типа по некоторым видам займов и был  объявлен Россией в 1998-1999 гг.

Итак, становится очевидным, что для решения проблем, связанных  с внешним долгом, необходимо разработка политики по эффективному управлению долговыми обязательствами. Для  этих целей должен проводиться последовательный ряд действий, который позволит уменьшить  долговую нагрузку на национальную экономику  и создать основу для обеспечения  будущего потока доходов, часть которых  будет направлена на погашение долга.

К настоящему моменту разработан обширный теоретический и практический инструментарий по управлению долговыми  обязательствами на государственном  уровне.

Понятие и содержание управления внешней задолженностью может быть определено различным образом, поэтому  представляется целесообразным определить управление в широком и узком  смысле.

Под управлением внешним  долгом в широком смысле следует  понимать формирование одного из направлений  экономической политики государства, связанной с его деятельностью  в качестве заемщика. Широкое управление заключается:

I. в формировании политики  в отношении внешнего долга;

II. в установлении границ  внешней задолженности;

III. в определении основных  направлений и целей воздействия  на микро- и макроэкономические  показатели;

IV. в установлении возможности  и целесообразности финансирования  за счет внешнего долга общегосударственных  программ и т.д.

Под управлением внешним  долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных  с выпуском и размещением долговых обязательств, обслуживанию, погашению  и рефинансированию долга. Вся тяжесть  управления задолженностью в узком  смысле ложится на плечи министерства финансов (казначейства) и центрального банка.

Осуществление мероприятий  по управлению внешним долгом (как  в широком, так и в узком  смысле) требует от государства системного подхода и задает многоплановый  характер регулирования существующей задолженности. Далее мы рассмотрим основные этапы регулирования внешнего долга в России.

Как уже отмечалось выше, государственный внешний долг России имеет неоднородную структуру и  представляет значительную величину в  масштабе национальной экономики. Все  это предопределяет важность эффективного управления в соответствии с приоритетами экономического развития страны.

Итак, история управления внешним долгом России насчитывает  восемь лет, и до последнего времени  инструментарий не отличался особым многообразием. Целесообразным представляется разделить историю управления на два этапа: до девальвации рубля  в августе 1998 г. и после. Первый этап характеризуется устойчивым ростом совокупного долга, а основными  инструментами управления выступают  рефинансирование и реструктуризация. Вследствие благоприятной мировой  конъюнктуры и кредитного бума на развивающихся рынках Россия без  особого труда достигает выгодных договоренностей с кредиторами.

На втором этапе методы управления внешней задолженностью качественно не изменились, но их эффективность  ощутимо снизилась. В настоящее  время ведутся трудные переговоры как с представителями Лондонского  клуба о дальнейшей реструктуризации долга, так и с МВФ о рефинансировании долговых обязательств. Таблица 4 иллюстрирует ситуацию с обслуживанием государственного внешнего долга России в 1992-1999 гг.

Таблица 5. Обслуживание внешнего долга России

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999 (прогноз)

Плановые платежи (млрд. долл.)

14,4

20,7

20,2

20,2

18,1

14,4

14.4

16,1

Фактические платежи (млрд. долл.)

3,6

3,6

5,6

7,1

7,1

7,7

9,1

9,6

Коэффициент обслуживания долга (%, отношение суммы обслуживания долга к стоимостному объему экспорта): - по плановым платежам

26,9

34,7

29,9

24,9

20,3

13,8

16,7

Н.д.

- по фактическим платежам

6,7

6,0

8,3

8,8

8,0

7,5

10,4

Н.д.

Источник: ЦБ РФ

Как следует из Таблицы 5, объем обслуживания внешнего долга  РФ неуклонно рос как в относительном, так и в количественном выражении, а начиная с 1997 г. погашается более 50% от плановых платежей.

Тем не менее, относительное  увеличение обслуживания внешнего долга  было достигнуто в основном путем  реструктуризации платежей и рефинансирования, т.е. с помощью технических приемов, а не принципиальных действий по генерированию  валютных ресурсов.

Если рассматривать историю  управления российским государственным  долгом, то можно сделать вывод, что  это история последовательных реструктуризаций.

Переговорный процесс  между Россией и кредиторами  начался сразу после распада  СССР в конце 1991 г. Можно выделить четыре основных этапа реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР. Первый этап, берущий отсчет с 1992 г., включал в себя предварительные  переговоры, в ходе которых российскому  правительству предоставлялись  краткосрочные трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга.

В течение второго этапа - с 1993 по 1995 гг. - Россия подписала первые соглашения по реструктуризации долгов. Так, в апреле 1993 г. правительство России заключило первый договор о реструктуризации задолженности перед официальными кредиторами, входящими в Парижский клуб. За этим последовали еще два подобных соглашения в 1994 и 1995 гг., в соответствии с которыми Россия брала на себя обязательства по обслуживанию долгов СССР, сроки уплаты которых приходились на период с декабря 1991 по январь 1995 гг.

Началом третьего этапа можно  считать апрель 1996 г., когда договоренности с Парижским клубом были дополнены  всесторонним соглашением, по которому Россия должна в общей сложности (включая предварительные договоренности) выплатить кредиторам Парижского клуба  сумму порядка 38 млрд долл. Из них 45% должны быть выплачены в течение  последующих 25 лет вплоть до 2020 г., а  оставшиеся 55%, включавшие в себя наиболее краткосрочные обязательства перед  членами Парижского клуба, - в течение 21 года.

Примерно в этот же период проводились переговоры по реструктуризации долга перед членами Лондонского  клуба, и в декабре 1997 г. соглашение было достигнуто. Было выпущено два  новых инструмента - PRIN (на сумму основного долга) и IAN (на сумму накопленных процентов) со сроками погашения в 2020 и 2015 гг., соответственно. Подписанный договор о реструктуризации предусматривал основной части долга (24,5 млрд. долл.) в течение 25 лет. При этом первые семь лет Россия должна выплачивать лишь проценты, общий объем которых составляет шесть млрд долл.

Наконец, отсчет четвертого этапа в управлении государственным  долгом можно вести с осени 1998 г. по настоящее время. В этот период возникли трудности с рефинансированием  внешнего долга, в результате чего была выбрана стратегия выборочного  обслуживания обязательств в зависимости  от их значимости. Так, к приоритетной группе были отнесены кредиты МВФ, Всемирного Банка и еврооблигации, а обслуживание долга бывшего СССР фактически приостановлено. В декабре 1998 г. не был осуществлен  плановый платеж в 362 млн долл. по облигациям IАN, что по условиям договора означает неисполнение обязательств и влечет за собой возможность взыскания  средств в судебном порядке. Однако ситуация для кредиторов осложнена  тем, что долг Лондонскому клубу  оформлен не в качестве суверенного, а как долг государственного Внешэкономбанка, и это дает дополнительные преимущества российской стороне при ведении  переговоров. По состоянию на март 2000 г. завершены предварительные переговоры по реструктуризации задолженности  Лондонскому клубу кредиторов и  продолжаются консультации по вопросу  государственной задолженности  Парижскому клубу.

Следует отметить, что российским правительством были предприняты попытки  применения и других инструментов, помимо рефинансирования и реструктуризации, при управлении госдолгом. На примере  ГКО, а именно их доли, находящейся  у нерезидентов (по оценке «Financial Times», по состоянию на осень 1998 г. на руках  у иностранных инвесторов находились ГКО на сумму 8-9 млрд долл.), была отработана схема частичного погашения долга  ценными бумагами (так называемая «схема 10-20-70», где 10% «замороженных» ГКО предполагалось погасить валютой на специальном аукционе, 20% - инвестиционными ценными бумагами и 70% переоформить в рублевые облигации). Однако данная схема не оказалась успешной, а наибольшей популярностью у нерезидентов стали пользоваться лишь валютные аукционы с возможностью дальнейшей репатриации выручки.

Таким образом, управление внешним  долгом России не обладает необходимой  эффективностью, характеризуется отсутствием  комплексной программы и небольшим  набором используемых инструментов, что ставит под вопрос доверие  со стороны иностранных кредиторов.

Перспективы решения  проблемы российского внешнего долга

Как было отмечено выше, долговая проблема затрагивает в той или  степени все государства. Решение  ее зависит как от индивидуальных особенностей стран, так и от глобальных экономических процессов. Между  тем, основной базой для урегулирования вопросов внешнего долга является способность  страны - должника обеспечить устойчивый экономический рост, быть полноправным участником МЭО, добиться стабильных валютных поступлений.

Все данные положения актуальны  и для России. Учитывая накопленный  опыт других стран с долговыми  проблемами, Россия получит возможность  положительного решения проблемы внешней  задолженности, реформируя национальную экономику с целью добиться более  динамичного ее развития и исправления  сложившихся дисбалансов.

Итак, подавляющее число  стран испытывают недостаток собственных  ресурсов для осуществления внутренних вложений, покрытия дефицита государственного бюджета, проведения социально-экономических  преобразований и выполнения долговых обязательств по внешним заимствованиям. Одни являются одновременно и кредитором, и заемщиком, другие - чистым должником. Но практически во всех странах сложилась долговая экономическая система. Причем зависимость национальных хозяйств от внешних «подпиток» будет усиливаться по мере глобализации и либерализации финансовых рынков. Рост мобильности и масштабности мировых потоков финансовых ресурсов определяется неравномерностью экономического развития и неравновесием текущих платежных балансов.

Мировая экономика в целом  дефицитна, она имеет ярко выраженные долговые черты.

В целях стандартизации данных и возможностей сопоставления мировыми финансовыми организациями разработаны  методологические подходы, которые  позволяют получить комплексную  картину проблемы внешнего долга. Так  называемые «пороговые показатели»  рассматриваются как основание  для отнесения страны к группе беднейших стран, сильно обремененных внешним долгом, с последующим  списанием значительной части долга. Соответствующие критерии представлены в Таблице 5. Списание долга считается  оправданным, если из последних четырех  показателей три превышают критический  уровень.

Таблица 6. «Пороговые» показатели внешней задолженности и положение  России

Критерии

«Пороговые»

показатели

Россия

1998 г.

1999 г. (прогноз)

ВВП на душу населения (долл./год)

785

1937

1060

Внешний долг к ВВП (%)

50

64

95

Внешний долг к годовому экспорту (%)

275

156

196

Погашение и обслуживание долга к годовому экспорту (%)

30

17

27

Обслуживание внешнего долга  к годовому экспорту (%)

20

9

14