Проблеми наповнюваності місцевих бюджетів в Україні

Найвищий рівень дотаційності серед усіх видів місцевих бюджетів мали сільські бюджети, які мали низькій рівень закріплених на постійній основі доходів і були позбавлені реальної дохідної бази.

З 1999 року бюджетні трансферти перетворилися із засобу надання фінансової допомоги у важіль для здійснення перерозподільних процесів. У структурі місцевих бюджетів видатки, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, сягали 85% обсягу видатків загального фонду без врахування цільових субвенцій. [15, ст 16]

До прийняття  Бюджетного кодексу чинне законодавство  не визначало чіткого механізму перерахування дотацій, субвенцій, джерел їх виплат та напрямів використання. Ситуація змінилася починаючи з 2001 року. Бюджетний кодекс України запровадив формульний розрахунок міжбюджетних трансфертів, який забезпечує фінансове вирівнювання відповідно до витрат бюджетів за економічною і функціональною класифікацією, усунення значних диспропорцій у здійсненні видатків у розрізі окремих територій. Новий механізм формування трансфертів, запроваджений у 2001 році, забезпечив у 2002 – 2004 роках стабільність в отриманні місцевими бюджетами належних з бюджетів вищого рівня дотацій вирівнювання. Запровадження автоматичної системи перерахування трансфертів сприяє своєчасному отриманню фінансових ресурсів місцевими бюджетами усіх рівнів. Трансфертні ресурси вирівнювання у плановому порядку надходять до бюджетів АР Крим, областей та районів.

Головними причинами зростання  частки дотацій у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів є розподіл джерел доходів між бюджетами  й закріплення податку на додану вартість, податку на прибуток та акцизного збору за Державним бюджетом України. Зазначені податки стали основними надходженнями у структурі доходів державного бюджету. Вони є джерелом перерахування дотації вирівнювання, яка отримується місцевими бюджетами через нормативи щоденних відрахувань від їх виконання.

Згідно з інформацією Державного казначейства України за січень – листопад 2006 року дотація вирівнювання перерахована у сумі 16 352,9 млн. грн., що становить 104,7 відсотка.

За офіційними даними на 2006 рік 17 млрд. грн. становлять субвенції місцевим бюджетам, у тому числі понад 14 млрд. — субвенції на соціальний захист. За січень – листопад 2006 року із загального фонду державного бюджету місцевим бюджетам перераховано субвенцій на здійснення державних програм соціального захисту населення на суму 6 838,9 млн. грн., що становить 95,8 відсотка. Із спеціального фонду державного бюджету перераховано субвенцій у сумі 4 108,5 млн. гривень.

Ці кошти проходять через  місцеві бюджети транзитом; жодного  впливу на їх використання місцеві органи самоврядування не мають. Ці кошти можуть довільно перерозподілятися між місцевими бюджетами відповідно до рішень Кабінету Міністрів. Нині державний бюджет виконує свої зобов’язання за субвенціями місцевим бюджетам лише на 50-80%. А в деяких містах ситуація з перерахуванням субвенцій у бюджет міста оцінюється як критична.

Перші місцеві позики в Україні  було зроблено в Києві (1995 рік). Столичні власті розмістили облігації на 1,9 млн. грн. На них було збудовано житло. З 1995 року в Україні випущено трохи більше десятка місцевих позик. У 2004 р. вісімнадцяти місцевим бюджетам уперше надано середньострокові безвідсоткові позики на суму 13 мільйонів 915, 8 тисяч гривень. Такі позики видано за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку на виконання пункту 2 статті 67 Закону України „Про державний бюджет України на 2004 рік”. Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку зареєстровано протягом 2005 року 10 випусків облігацій місцевої позики на суму 350,0 млн. грн.

3. Напрямки вдосконалення формування доходів місцевих бюджетів

Реформування  місцевого оподаткування в Україні  після прийняття Бюджетного кодексу  України не дало змоги вирішити всі  проблеми пов’язані із справлянням  місцевих податків і зборів.

Невирішеними  залишилися суто теоретичні питання самої ідеї місцевого оподаткування в контексті зміцнення місцевого самоврядування. Методологія розрахунку обсягів видатків місцевих бюджетів на плановий рік здійснюється Міністерством фінансів за єдиною методикою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2001 р. №1195 (зі змінами і доповненнями) на підставі нормативів бюджетних витрат, розрахованих по формулах на одного мешканця, учня, одержувача соціальних послуг. Неврахування особливостей кожної адміністративно-територіальної одиниці при визначенні на державному рівні всіх показників дохідної і видаткової частин місцевих бюджетів призводить до загострення соціальних проблем у різних регіонах країни.  Невизначеними залишилися окремі організаційні процедури справляння місцевих податків і зборів.

І досі не встановлені  пріоритети у наданні пільг.

Сьогодні запроваджений  перелік місцевих податків і зборів є вузьким з погляду формування дохідної бази місцевих бюджетів, а  самі податки і збори не відіграють значної фіскальної ролі. Відсутність самостійних прав в органів місцевого самоврядування щодо запровадження на своїй території власних місцевих податків і зборів та відсутність взаємозалежності між рівнем громадських послуг, які надаються на певній території, з податковими зусиллями населення зумовлює недалекоглядність проведення бюджетної політики. Податки, які відображають політику місцевого самоврядування є нерозвинутими, а в деяких випадках і необгрунтованими. [12, ст. 169]

Місцеві бюджети у значній мірі залежать від загальнодержавних трансфертів та неспроможні визначеними Бюджетним кодексом джерелами формування місцевих бюджетів забезпечити потреби територіальної громади у власних бюджетних коштах. Наприклад, згідно з розрахунковими показниками Міністерства фінансів України, частка трансфертів 2006 року визначена на рівні близько 50% у структурі місцевих бюджетів. У результаті застосування чинної схеми міжбюджетних трансфертів складається ситуація, за якої органи місцевого самоврядування позбавлені можливості самостійно вирішувати власні проблеми: одні через залежність від дотацій, інші через те, що зайві кошти вилучаються. Наприклад, в АРК 14 аграрних районів, що займають 70% території Криму, є дотаційними. Питома вага трансфертів з Державного бюджету в їх доходах становить близько 70-80%, і 20-30% - власні надходження. Стає вигіднішим залишатися реципієнтом, ніж переходити у розряд донорів. [11, ст. 9]

Потребує перегляду  формула розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету), між державним бюджетом та місцевими бюджетами, в частині внесення змін до розрахунку як доходів, так і видатків. Зокрема, неврахування особливостей територій з ознаками депресивного стану економіки при застосуванні діючої методики розподілу міжбюджетних трансфертів призвело до суттєвого завищення і невиконання розрахункових показників доходів місцевих бюджетів таких територій, особливо бюджетів шахтарських міст. Так, за січень-травень 2006 року 12-ма місцевими бюджетами Донецької області, тобто більш ніж чвертю їх загальної кількості (45), не виконані показники дохідної частини бюджетів згідно помісячного розпису надходжень, на загальну суму 10,4 млн. грн., з якої на бюджети шахтарських міст припадає 5,7 млн. грн., тобто більш ніж половина цієї суми.

Існуюча з 2003 року система управління на державному і  місцевому рівнях коштами додаткової дотації з державного бюджету  місцевим бюджетам на зменшення фактичних  диспропорцій між місцевими бюджетами  через нерівномірність мережі бюджетних установ Кабінетом Міністрів України, Міністерством фінансів України нормативно не врегульована, не визначає єдині конкретні напрями спрямування додаткової дотації, порядок і критерії її розподілу та є непрозорою і неконтрольованою.

Аналіз показав, що розміри додаткової дотації, затверджені  законами України про Державний  бюджет України на 2004 і 2005 роки у  сумах, відповідно, 294,2 млн. грн. та 421,6 млн. грн., перевищують обсяги, визначені  Бюджетним кодексом України, - на 73,6 млн. грн. і на 200,0 млн. гривень. Всього у 2004 році та І півріччі 2005 року регіонам надано з державного бюджету 382 млн. грн. коштів додаткової дотації. За відсутності законодавчого врегулювання  критеріїв і порядку, а також затвердженої методики щодо розподілу коштів додаткової дотації, Міністерство фінансів здійснювало розподіл її між Автономною Республікою Крим і областями у 2004-2005 роках без необхідних обґрунтувань і розрахунків. Дані щодо потреби таких коштів з регіонів не збиралися. Аудиторами Рахункової палати встановлено факти використання додаткової дотації не на першочергові потреби, з порушенням законодавства. Так, за рахунок цих коштів не було вирішено питання щодо погашення простроченої кредиторської заборгованості установ, які утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів, з оплати комунальних послуг та за спожиті енергоносії, що зросла з 117,2 млн. грн. (станом на 01.01.2004) до 133,4 млн. грн. (станом  на 01.06.2005). [11, ст. 10]

У Львівській, Одеській, Волинській областях виявлено, що кошти додаткової дотації, яка, згідно з Бюджетним кодексом України, повинна спрямовуватися на виконання делегованих державних повноважень, безпідставно використані у 2004 р. та у І півріччі 2005 року у сумі 3,8 млн. грн. на фінансування місцевих програм  (на погашення раніше отриманих кредитів, газифікацію, благоустрій територій, ремонт житлового фонду, придбання тракторів, будівництво вертолітного майданчика та інших), що становило  7,2 %. загальних обсягів такої дотації, отриманої цими областями. Крім цього, у Львівській та Волинській областях у 2004 році додаткова дотація в сумі 600,2 тис. грн. спрямована на компенсацію зменшення планових показників доходних частин  окремих місцевих бюджетів. Таке використання не стимулює до мобілізації зусиль місцевих органів влади на забезпечення виконання доходів місцевих бюджетів.

Внаслідок несвоєчасного  прийняття рішень сесіями обласних рад  у Запорізькій, Львівській, Харківській та Хмельницькій областях щодо розподілу коштів додаткової дотації, станом на 01.07.2005 залишалися невикористаними 16,8 млн. грн. таких коштів, що є неефективним управлінням ними.

В цілому, результати аналізу надання та спрямування  бюджетами адміністративно-територіальних одиниць додаткової дотації свідчать, що ці кошти, практично, виконували функції "резервного фонду", який надавався з державного бюджету місцевим бюджетам без визначення напрямів, порядку використання і звітності, це супроводжувалося неефективним та безконтрольним їх використанням місцевими органами влади.

Методика визначення доходів не враховує досягнутого у попередні роки високого рівня заробітної плати по окремих містах, який у поточному році суттєво вже не підвищиться, відтак не буде забезпечений прогнозний приріст надходжень до бюджетів таких міст з основного платежу - податку з доходів фізичних осіб. Податок з доходів фізичних осіб залишається основним джерелом доходів місцевих бюджетів, питома вага якого в обсязі власних та закріплених доходів загального фонду місцевих бюджетів станом на 1 травня 2006 року складала від 63,1 % по Одеській області до 78,3 % по Донецькій області. В цілому, приріст доходів місцевих бюджетів у 2006 році у порівнянні з минулим роком (від 28,8 % (по Луганській області) - до 43,4 % по м.Київ) було забезпечено саме завдяки приросту надходжень зазначеного податку, якого, в свою чергу, досягнуто завдяки зростанню рівня середньої заробітної плати у народному господарств у 2006 році, яке значно перевищило темп підвищення мінімальної заробітної плати. [15, ст 18-19]

Тому, в формульних розрахунках доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, доцільно передбачити застосування коригувального коефіцієнта в залежності від досягнутого рівня середньої заробітної плати по окремій адміністративно - територіальній одиниці у відношенні до середнього показника по Україні.

Застосування  у формульних розрахунках показників очікуваних надходжень, обчислених Міністерством  фінансів України на основі фактичних  даних за січень-жовтень 2005 року без  врахування надходжень за два наступні місяці та в цілому за рік, призвело до неточностей і перекосів при визначенні Мінфіном розрахункових показників доходів на 2006 рік.

З метою реального  прогнозування доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, на 2007 рік доцільно коригувальний коефіцієнт для бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, що застосовується до 2003 року базового періоду, розраховувати, виходячи виключно з фактичних надходжень за 2005 рік.

Таким чином, вітчизняна система місцевих податків і зборів потребує докорінного вдосконалення. Місцеві податки і збори в Україні повинні стати надійним інструментом регулювання економічного розвитку територій, вирішення різнопланових проблем, які там виникають, зменшення соціальної напруги. Ефективними напрямками реформування місцевого оподаткування в Україні повинні стати:

І. Піднесення фіскальної ролі місцевих податків і зборів.

ІІ. Надання статусу місцевих окремим  загальнодержавним податкам і зборам, які здатні забезпечити надходження  коштів достатніх для фінансування місцевих потреб. Потрібно переглянути склад місцевих податків і зборів і віднести до них, зокрема, податок на доходи фізичних осіб. Доцільно надати статус місцевого податку платі за землю, оскільки цей податок повністю надходить до місцевих бюджетів, але функції по його адмініструванню все ще залишаються покладеними на центральні органи виконавчої влади. Це є альтернативним шляхом з погляду підвищення рівня матеріально-фінансової стабільності місцевих бюджетів. Питома вага зазначеного податку станом на 1 травня 2006 року коливалася від 6,4 % у Закарпатській області до 17,8 % у Дніпропетровській області. Згідно Закону України "Про плату за землю", значна кількість гірничодобувних підприємств, підприємств залізничного транспорту та інших підприємств сплачують земельний податок за зниженими ставками, що призводить до суттєвих втрат місцевих бюджетів. Враховуючи, що згідно Бюджетного кодексу України 75 % плати за землю входить до складу доходів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів бюджетів міст обласного значення та 60% - бюджетів сільських та селищних рад, вказані втрати загострюють проблему фінансового забезпечення виконання власних повноважень органами місцевого самоврядування. Тому, при підготовці проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" доцільно передбачити надання місцевим бюджетам згідно статті 103 Бюджетного кодексу України субвенції на компенсацію втрат доходів внаслідок застосування понижених ставок земельного податку. [9, ст. 15]

У переліку надходжень до місцевих бюджетів акцент повинен бути зроблений на таких податках, які, виходячи із світового досвіду, найбільш придатні для місцевого оподаткування. Це — податок на доходи фізичних осіб, податок на прибуток суб’єктів господарювання і податок на нерухомість.

ІІІ. Наданя самостійних  прав органам місцевого самоврядування у місцевому оподаткуванні. Важливою видається розробка механізму щодо забезпечення територіальним громадам прав самостійного надання місцевим підприємствам пільг функціонального характеру, спрямованих на підтримку діяльності у депресивних для даної території сферах: розвитку зайнятості, розвитку інфраструктури, реструктуризації та зміні або розширенні місцевої спеціалізації (зокрема, стосовно моногалузевих міст), надання певних соціальних послуг на місцевому рівні. Сфера діяльності, щодо якої територіальній громаді може бути делеговане повноваження щодо надання функціональних пільг має визначатися на центральному рівні, на основі певних, офіційно встановлених, об’єктивних критеріїв функціональної депресивності. Такі пільги можуть також встановлюватися шляхом надання „вилки” податкової ставки з можливістю вибору органом місцевого самоврядування її конкретної величини. З метою забезпечення цільового використання отриманих внаслідок податкової пільги коштів видається за доцільне здійснювати надання пільги на основі конкретної угоди між уповноваженим державним органом та платником податку. Така угода має передбачати зустрічне зобов’язання платника щодо цільового використання отриманих коштів чи виконання ним певних супутніх функцій (наприклад, дотримання цінових умов, підтримка розвитку територіальної громади, соціальні витрати тощо) та його відповідальність у разі порушення цього зобов’язання. Для укладення такої угоди на місцевому рівні украй важливим є забезпечення правосуб’єктності територіальної громади як юридичної особи.