Становление казначейской системы

     Утрата государственного контроля за поступление и расходованием средств бюджетов различных уровней, отсутствие детального учета этих средств привели к ослаблению бюджетной дисциплины.[67]

     Бюджетная дисциплина – это обязательный для всех учреждений и организаций, а также  должностных и физических лиц строгий порядок своевременного и полного внесения  всех платежей в бюджет и целесообразного расходования бюджетных средств в точном соответствии с их назначением.

     Кроме того, в условиях острой недостаточности бюджетных средств подобная организация исполнения бюджетов всех уровней не позволяла маневрировать финансовыми ресурсами для наиболее рационального их использования.[6]

     Действовавший механизм использования государственных финансовых ресурсов, характерный для бюджетов всех уровней, в переходный  период имел следующие недастатки:

● был  слабо адаптирован к современным  экономическим условиям;

● был не способен обеспечить «прозрачность» бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств;

● имел много ступенчатую структуру;

● характеризовался низкой оперативностью и раздробленностью;

● не позволял определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности и создавал возможность их не целевого использования.

В этих условиях возникла необходимость внесения изменений  в процессе исполнения бюджета. [9]

В целях  проведения государственной бюджетной  политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансирования государственных программ, условие  контроля за поступлением, целевым  и экономным использованием государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента Российской Федерации «О Федеральном казначействе» от 8 декабря 1992г. №1556 в 1992г. было введено казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов Российской Федерации было образовано Федеральное казначейство. [8]

Процесс формирования и развития органов  казначейства сталкивается с определенными трудностями, которые объясняются прежде всего перераспределением полномочий  по управлению бюджетными потоками, что затрагивает интересов многих органов и структур.

Во - первых, за главными распорядителями средств федерального бюджета по подведомственным учреждениям. С организацией казначейских органов они утрачивают возможность осуществлять управление финансовыми потоками по счетам средств бюджета.

Во –  вторых, непосредственные бюджетополучатели  средств попадают по жесткий контроль за целевым и эффективным расходованием  средств федерального бюджета.

В – третьих, в коммерческих банках повсеместно закрывают счета по доходам и средствам федерального бюджета, на которых находились значительные денежные средства, используемые в обороте.

В – четвертых, появляется возможность  контроля сроков прохождения денежных средств федерального бюджета по счетам в банках.

В – пятых, органы исполнительной власти субъектов  Российской Федерации, получающие дотации, субвенции, субсидии, бюджетные ссуды, бюджетные кредиты и другие средства из федерального бюджета, утрачивают возможность  единоличного принятия решений о  фактическом расходовании средств  не в соответствии с их назначениями.[45]

Бюджетный кредит – это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривается предоставлением средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

Таким образом, органы Федерального казначейства, представляя интересы государства, ставят под контроль действия участникам процесса исполнения федерального бюджета. Начиная с 1997 года задача перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета становится для Правительства Российской Федерации приоритетной.[45]

Так же создавались  основные задачи и функции органов  Федерального казначейства Российской Федерации.

К основным задачам органов Федерального казначейства Российской Федерации является:

1. организация, осуществление и контроль за исполнением бюджетов различных уровней, управление доходами и расходами на счетах казначейства в банках исходя из принципа единой кассы;
2. регулирование финансовых отношений между бюджетами и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных средств;
3. краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных государственных расходов;
4. сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органом власти и управление отчетности о финансовых операциях;
5. управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;
6. разработка методологических и инструктивных материалов о порядке ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления , предприятий, учреждений и организаций; подготовка проекта бюджетной классификации; ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.[17]

Система органов казначейства в рамках постановленных перед ней задач обеспечивает:

• финансовое исполнение федерального бюджета и  федеральных внебюджетных фондов;

• учет операций по движению государственных  ресурсов, находящихся в ведении  Правительства Российской Федерации;

• контроль за поступлением и целевым исполнением государственных финансовых ресурсов;

• ведение сводного реестра распорядителей государственных финансовых ресурсов;

• краткосрочное прогнозирование объемов государственных ресурсов;

• распределение доходов между федеральными бюджетами и бюджетами субъектов Федерации;

• учет взаимных расчетов между федеральными бюджетами и бюджетами субъектов Федерации;

• регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом  и субъектов Федерации;

• взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России) и иными государственными органами власти и управления в целях улучшения исполнения Федерального бюджета;[19]

• обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга;

Одной из важных функций, возложенных на казначейские органы, является контрольно – ревизионная работа по контролю за расходованием бюджета на всех уровнях исполнения. Органы казначейства в соответствии с этими функциями осуществляют предварительный и текущий контроль по операциям с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Выделяют  три основных этапа контроля.

Предварительный контроль. Проводится на стадии санкционирования расходов в момент контроля и учета  принятия бюджетными учреждениями обязательств и препятствует принятию бюджетными учреждениями обязательств, не обеспеченных назначениями.

Текущий контроль. Осуществляется на стадии финансирование расходов. Бюджетное учреждение предоставляется  для проверки в орган, исполняющий  бюджет, документы, удостоверение факт выполнения принятого обязательства.[11]

Последующий контроль. При его проведении устанавливается  соответствие реальной стоимости товаров  и услуг, поставленных по принятым обязательствам, тем суммам, которые были оплачены. Последующий контроль может осуществляться органом, ответственным за составлением и рассмотрением проекта бюджета, другими финансовыми и контрольными органами исполнительной власти, а  также Счетной палатой.

При комплексном  исполнении бюджета в первую очередь  должны решать следующие функции:

1. осуществление кассового планирования бюджетных средств, государственные внебюджетных фондов и внебюджетных средств направлений их использования;
2. оперативный бухгалтерский учет исполнения бюджетов различных уровней;
3. формирование росписи доходов и расходов бюджетов;
4. контроль за своевременность совершения операций с бюджетными средствами, а также целевое направление использование бюджетных и внебюджетных средств;
5. учет изменений и формирование уточненной росписи и уточненных планов по бюджетам;[18]
6. составление регистров бухгалтерского учета исполнения бюджета;
7. комплексное решение проблемы информационного взаимодействия органов казначейства и распорядителей бюджетных ассигнований.

Для выполнения указания функций задействована  сложная многоуровневая система  с развитыми связями не только между иерархическими уровнями органов  казначейства, но и с банковской  платежной системой, системой государственной  налоговой службы, системой формирования и исполнения бюджетов всех уровней, получателями бюджетных средств и налогоплательщиками. Сложность этой системы усугубляется тем, что развернута на значительных территориях и охватывает большое количество участников, принадлежащих разным ведомствам.[56]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Становление казначейской системы

     Следующим этапом становления казначейства России следует считать реформы государственного управления, проведенные Петром I, в результате которых приказная система управления была заменена на коллегиальную. 
      Половина из учрежденных коллегий имела финансово-экономический характер, а непосредственно к финансовым коллегиям были отнесены: Камер-коллегия (заведовала государственными доходами, имуществом и т.д.); Штатс-контор-коллегия (заведовала государственными расходами); Ревизион-коллегия (наблюдала за исполнением смет по доходам и расходам). Эти коллегии также вели и судебные дела в пределах своей компетенции. В отличие от приказов, решения в которых принимались единолично, в коллегиях решения принимались соответствующим коллективом чиновников. В связи с тем, что коллегии не охватывали все отрасли государственного управления, отдельные функции выполнялись государственными органами, образованными в форме приказов, канцелярий.  
     «В результате финансовых преобразований Петра Великого была создана Счетная или Казначейская Контора  (в 1710 году), которая должна была следить за правильным поступлением налогов. Она просуществовала до 1742 года». [32]

     Организация местного управления также претерпевала значительные изменения, так в 1708 году взамен упраздненного института воевод были образованы    8   губерний,   возглавляемых   губернаторами,  а   в   1719  году количество губерний было доведено до 11 и восстановлено воеводство на уровне 45 провинций. Воеводы наряду с другими обязанностями наблюдали за собиранием доходов. Казначейства функционировали на уровне губерний в составе губернских канцелярий и подчинялись Казенной Конторе. 
     Армия содержалась без участия казначейства за счет подушной подати, которая собиралась земским комиссаром – особым уездным  чином  для взимания сборов, полковником и офицерами местного полка. Каждые четыре месяца полковник направлял воинскому казначею Военной коллегии ведомость о собранных деньгах, а земские комиссары сообщали эту информацию в Камер-коллегию. Часть денег оставалась в полковой казне на нужды полка, а остальные направлялись в Военную коллегию.К концу правления Петра I была создана Счетная или Казначейская Контора, следившая до 1741 года за правильным поступлением налогов.В 1710 году в период плавления Петра I была создана Счетная или Казначейская Контора, следившая до 1741 года за правильным поступлением налогов.  
     При Екатерине II в 1785 были проведены реформы госудатственого управления и несомненно ими было затронуто и казначейство.Эти реформы в первую очередь касались местного управления, количество губерний было увеличено до 50, во главе каждой стоял губернатор. Центральные коллегии также сместили центр своей деятельности на уровень губерний, где были созданы соответствующие палаты. В составе Казенных палат были должности губернских казначеев, в уездах же власть осуществлялась двумя органами: уездным казначейством и земским судом. 
     Завершением этого этапа развития казначейства следует считать создание в городах Петербурге и  Москве казначейств.[67]

     «Штатная казначейства ведали все обыкновенные расходы, кроме военных, флотских и кабинетных…». То есть, на этом этапе функционирования казначейства, оно не отвечало за финансовое обеспечение. 
     Реформы Екатерины II  позволили расширить казначейскую систему до уездного уровня, вместе с тем, военные расходы продолжали осуществляться без участия казначейства. Итогом преобразований казначейства в этот период следует считать создание третьей формы казначейства – трехуровневой системы  (Казначейская экспедиция – центральный орган, губернский казначей – региональный орган, уездный казначей – местный орган). [2] 
      Император Павел I разработал и принял план совершенствования системы государственного управления, который предполагал замену коллегий министерствами, органами управления, основанными на единоначалии. Планировалось учреждение семи министерств: юстиции, финансов, военного, морского, иностранных дел, коммерции и Государственного казначейства. В  1796 году  Павлом I была учреждена должность Государственного Казначея, которому была вверена казначейская экспедиция, отвечавшая за государственные доходы и расходы. Первым Государственным Казначеем России был назначен барон Алексей Иванович Васильев,далее Государственными казначеями стали Голубцов Ф.А. (1802-1810 гг.) и Кампенгаузен Б.Б. (1810-1811 гг.).В 1821 г. при Министерстве финансов был создан Департамент Главного казначейства, которым составлялся Генеральный денежный отчет по Государству. В состав Главного казначейства в 1822 году входили 5 отделений: кассовое, бухгалтерское, контрольно-приходное, контрольно-расходное и контрольно-оборотное.  
     В 1802 году Император Александр I проводит очередную реформу государственного управления, в результате которой центральными органами государственного управления становятся министерства.[8]