Сущность и структура государственного внутреннего долга России

Качественный анализ государственной задолженности позволяет выделить три ее составных элемента.

Первый из них - финансовая задолженность, под которой понимаются денежные обязательства государства, возникшие в связи с правительственными займами кредитных средств (государственные ценные бумаги, кредиты Центральных банков и др.), предназначенные для финансирования расходов государственного бюджета. Данный вид задолженности широко распространен как в развитых рыночных странах, так и в странах с переходной экономикой, и именно этот вид задолженности определяет в большей степени размеры внутреннего госдолга.

Второй вид государственной задолженности - административная задолженность, которая включает в себя находящиеся в тесной взаимосвязи с проведением текущей бюджетной политики денежные обязательства. К данному виду долга относятся, прежде всего, задолженности по платежам в государственном секторе (например, долги по выплате заработной платы на государственных предприятиях и учреждениях). Другими словами, это те средства, статьи расхода по которым уже были утверждены в бюджете, но платежи по ним в силу возникших проблем не были произведены. Этот вид задолженности сохраняется до момента его погашения в новом финансовом году и носит обычно краткосрочный характер. Данный вид задолженности в большей степени характерен для стран с переходной экономикой, где существуют огромные проблемы с пополнением доходной части бюджета, связанных в первую очередь с общим экономическим кризисом в стране (падение производства, стагнация, высокие темпы инфляции, неэффективная система налогообложения). К примеру, это было в России в 1990-х годах, когда задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетных предприятий и организаций составляла более 47 трлн. руб., или около 2% ВВП. При этом, как правило, сумма просроченных платежей такого рода из государственной казны не учитывалась в качестве составляющей госдолга и бюджетного дефицита.

Третий вид государственной задолженности представляет собой возможные долговые обязательства, возникающие при предоставлении государственными органами гарантий и поручительств в рамках содействия определенной деятельности государственных и частных предприятий. Выделение бюджетных средств на подобные цели является наиболее плодотворным и отвечающим государственным экономическим интересам. Данный вид госзадолженности широко распространен в развитых странах. Для стран с развивающейся экономикой этот вид долга представляется наиболее перспективным с точки зрения промышленного подъема экономики.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации согласно бюджетного кодекса включаются:

- номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

- объём основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

- объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

- объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

- объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие настоящего Кодекса.

Размеры и структура государственного внутреннего долга представлены в программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Программа входит в число документов, представляемых одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.

Предельные объемы внутреннего долга утвержден законом от 02.12.2013 №349-ФЗ (ред. от 26.12.2014) "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", на соответствующий финансовый год (верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2015 года установлен в сумме 6 888 522 353,8 тыс. рублей). Предельный объем может быть превышен правительством РФ, если это снижает расходы по обслуживанию государственного долга. В законе о бюджете утверждается также предельный объем заемных средств, направляемых Россией, субъектами Федерации или муниципальными образованиями на финансирование бюджета соответствующего уровня.

Создание рынка государственных ценных бумаг было необходимо для прекращения практики прямого (эмиссионного) кредитования Банком России Правительства Российской Федерации и создания нового сегмента финансовой системы - добровольного размещения государственных долговых инструментов через открытую торговую систему - биржу. Размещение ГКО позволило эмитенту (Минфин России) осуществлять заимствования на покрытие кассовых разрывов и на неотложные бюджетные нужды.

 

3. История развития государственного долга.

В истории развития внутреннего государственного долга можно выделить пять этапов долга, начиная с 1993 года:

Первый этап относится к 1993 - 1995 годам. Он характеризуется небольшим размером внутреннего долга, состоящий из ценных бумаг, и его медленным ростом, поскольку в этот период использовались только две разновидности ценных бумаг - облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ) и государственные краткосрочные облигации (ГКО).

На втором этапе - начиная с 1996 года по 1997 год наблюдался резкий рост государственного внутреннего долга. В это время стали активно использоваться такие инструменты, как ГКО, Облигации Федеральных Займов (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) и ОВГВЗ. Большие выпуски этих ценных бумаг и определяли динамику внутреннего долга в то время, однако наибольшее распространение получили ГКО, которые были наименее удобными и выгодными для государства.

Третий этап развития внутреннего госдолга с конца 1997 года и до августовского дефолта 1998 года, после которого рынок государственных ценных бумаг был существенно свернут. В 1998 - 2002 годах пришлось значительное сокращение темпов роста внутренних заимствований через ГКО и ОФЗ, стали погашать некоторые части нерыночного долга (векселя Минфина, долговых товарных обязательств) и постепенное восстановление рынка долговых обязательств.

После 2002 года динамика внутреннего долга стала развиваться по иному пути, это связано с тем, что изменились цели выпуска государственных ценных бумаг: т.е. они стали использоваться для стерилизации лишней ликвидности и рефинансирования долга, а не для покрытия дефицита бюджета страны. Вместе с этим структура долга тоже подвергнута изменению - практически из обращения вышли ГКО и ОФЗ-ПК.

В настоящее время, согласно программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации, на 2008 год все внутренние займы будут выражены в виде государственных ценных бумаг, в размере 369 043 907,3 тыс. рублей. А в 2009 году они составят 396 294 035,9 тыс. рублей и 522 944 290,0 тыс. рублей в 2010 году соответственно. Также программой предусмотрено предоставление государственных гарантий Российской Федерацией в 2008 году на сумму 72 100 000 тыс. рублей, а в 2009-2010 годах на общую сумму 125 000 000 тыс. рублей. Государственной или муниципальной гарантией согласно действующего Бюджетного кодекса РФ признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация - гарант - дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

Для реализации целей государственной долговой политики Минфин России осуществляет выпуск (эмиссию) государственных ценных бумаг, в соответствии с условиями выпуска (графиками) производит погашение и выплату купонного дохода (процентные платежи). Владельцами облигаций могут быть российские и иностранные юридические и физические лица (резиденты и нерезиденты). Для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев.

Минфин России определяет объем каждого выпуска исходя из предельного объема выпуска государственных ценных бумаг, установленного Правительством Российской Федерации на соответствующий финансовый год.

Размещение облигаций осуществляется в форме аукциона (продажа с публичного торга) или по закрытой подписке (на основании договоров купли-продажи между Минфином России и инвестором без совершения этих сделок через торговую систему). Документом, фиксирующим условия отдельного выпуска облигаций и удостоверяющим права на все количество облигаций отдельного выпуска, является глобальный сертификат. Глобальный сертификат хранится в депозитарии. В глобальном сертификате указываются процентные ставки купонного дохода.

При неполном первичном размещении эмитированной ценной бумаги осуществляется ее доразмещение, а при наличии спроса со стороны инвесторов осуществляется выпуск (эмиссия) дополнительного транша, имеющего первичные характеристики ценной бумаги в полном объеме.

Основной объем долга приходится на рыночные заимствования, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг.

Государственные долговые обязательства Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, согласно приказа Министерства Финансов РФ могут быть следующих типов:

- векселя Министерства финансов Российской Федерации;

- целевые расчетные чеки и целевые вклады;

- облигации государственных целевых беспроцентных займов СССР 1990 г.;

- государственные гарантии Российской Федерации;

- облигации внутреннего займа РСФСР 1991 г. ("Апрель", "Октябрь");

- облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 г.;

- государственные краткосрочные бескупонные облигации сроком обращения до 1 года;

- облигации федерального займа с переменным купонным доходом сроком обращения свыше 1 года до 5 лет;

- облигации федерального займа с постоянным купонным доходом сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет до 30 лет);

облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет до 30 лет);

облигации федерального займа с переменным купонным доходом сроком обращения свыше 5 лет до 30 лет;

облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации;

государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);

государственные сберегательные облигации с фиксированной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);

облигации государственного нерыночного займа сроком обращения до 1 года (или свыше 1 года до 5 лет и свыше 5 лет до 30 лет);

облигации федерального займа с амортизацией долга с фиксированной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет до 30 лет);

облигации федерального займа с амортизацией долга с переменной процентной ставкой купонного дохода сроком обращения свыше 1 года до 5 лет (или свыше 5 лет до 30 лет).

По состоянию на 24 марта 2008 года внутренний государственный долг, выраженный в ценных бумагах, составлял 1 292 352,404 млрд. рублей, что подтверждается данными таблицы 2,1 (в которой также приведена расшифровка сокращений ценных бумаг).

 

1.4. Управление внутренним государственным долгом.

В основу управления государственным долгом положены следующие принципы:

- безусловность - обеспечение  точного и своевременного выполнения  обязательств государства перед  инвесторами и кредиторами без  выставления дополнительных условий;

- единство учета - учет  в процессе управления государственным  долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами  власти, органами власти субъектов  федерации и органами местного  самоуправления;

- единство долговой политики - обеспечение единого подхода  в политике управления государственным  долгом со стороны федерального  центра по отношению к субъектам  федерации и муниципальным образованиям;

- согласованность - обеспечение  максимально возможной гармонизации  интересов кредиторов и государства-заемщика;

- снижение рисков выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

- оптимальность - создание  такой структуры государственных  займов, чтобы выполнение обязательств  по ним было сопряжено с  минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

- гласность - предоставление  достоверной, своевременной и полной  информации о параметрах займов  всем заинтересованным в ней  пользователям.

Управление государственным долгом, как и всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование, планирование, анализ и контроль. Однако эти функции управления могут быть конкретизированы применительно к государственному долгу. Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смысле.

Управление государственным в широком смысле предполагает:

- формирование политики  в отношении государственного  долга;

- определение основных  показателей и предельных значений  государственной задолженности;

- определение основных  направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

- определение приоритетных  направлений использования привлеченных  ресурсов и т.д.

Политика в отношении государственного долга и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.