Внутренний государственный долг РФ. Анализ 2008 – 2013

3) облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД). Они имеют срок обращения 3 года и нулевой купон; могут быть в установленном порядке использованы на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998г. а также в целях оплаты участия в уставном капитале кредитных организаций;

4) облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК);

5) облигации федерального займа с амортизацией долга, т.е. происходит периодическое погашение основной суммы долга (ОФЗ-АД);

6) государственные сберегательные облигации с фиксированной процентной ставкой (ГСО-ФПС), где фиксированная процентная ставка определена на каждый купонный период;

7) государственные сберегательные облигации с постоянной процентной ставкой (ГСО-ППС), где определена постоянная процентная ставка по всем купонным периодам;

8) облигации государственного нерыночного займа (ОГНЗ); выпускаются в бездокументарной форме; доход выплачивается в виде процента от номинальной стоимости, которую устанавливает Министерство финансов при выпуске облигаций, но не реже одного раза в год;

9) облигации городского внутреннего займа (ОГВЗ)  ‒ выпускаются соответствующим уровнем исполнительной власти с фиксацией условий выпуска;

10) облигации российского внутреннего выигрышного займа (ОРВВЗ);

11) облигации внутренних облигационных займов Российской Федерации (ОВОЗ);

12) облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) сроком обращения 1 год. Объем выпуска  – 10 трлн. руб.  – разбит на транши по 1 трлн. руб. Номинал – 100 и 500 тыс. рублей. Выпускаются в бланковом виде на предъявителя с набором из четырех купонов, выплачиваемых ежеквартально. Размер купона определяется по последней официально объявленной ставке купонного дохода по ОФЗ-ПК плюс премия, устанавливаемая Министерством финансов Российской Федерации.

Динамика и структура  объемов внутреннего долга представлена на рисунке 2.

Резкие изменения динамики объема внутреннего долга, показанные на рисунке 3, произошли в период с 2008 по 2011 гг., который связан с мировым финансовым и экономическим кризисом. В этот период Правительству России пришлось в первоочередном порядке принимать ряд внеплановых мер, связанных с дополнительной поддержкой экономики. В этих целях было принято решение использовать средства «финансовой подушки безопасности» средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Однако в долгосрочной перспективе были приняты меры по диверсификации источников финансовых ресурсов, одним из которых является внутренний долг. В этот период резко увеличивается объем выпуска облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом, а также сохраняются объемы выпуска по остальным видам долговых бумаг.

Совокупный объем внутреннего  государственного долга нашей страны на 1 января 2012 г. составил 3,5 трлн. руб., внешнего долга  – 35,8 млрд. долл. или около 1 трлн. руб. (рисунок 3). Такая динамика объясняется положительной конъюнктурой на сырьевых рынках, которая позволила нашей стране получить дополнительные доходы от продажи энергоресурсов, минимизировав увеличение объема долга как внешнего, так и внутреннего [6].

В планирующих документах Минфина основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики на 2012-2014 гг., в частности, определены:

- дефицит федерального  бюджета сохранится на протяжении всего планового периода, увеличиваясь в абсолютном выражении с 1,5 трлн. руб. до 1,7 трлн. руб. в 2012-2013 гг. и снижаясь в 2014 г. до 1,6 трлн. руб. В относительном выражении в первые два года дефицит составит 2,7% ВВП, а в 2014 г. снизится до уровня 2,3% ВВП.

- низкий уровень государственного долга будет возрастать ежеквартально в предстоящий плановый период, достигнув к концу 2014 г. уровня 12 трлн. руб. или 17% ВВП, что заметно ниже, чем средний показатель для стран «большой восьмерки» и стран с аналогичным уровнем кредитного рейтинга.

- ситуация на мировом  рынке капиталов, складывающаяся в пользу долговых инструментов стран развивающихся рынков, показывающих лучшую динамику среди прочих классов активов и привлекающих инвесторов экономическим подъемом в этих странах и укреплением национальных валют.

Вместе с тем, на сегодняшний  день остается открытым очень важный вопрос, определяющий долговую стратегию Российской Федерации  и заключающийся в дилемме: расходовать ли и в дальнейшем средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на финансирование дефицита бюджета или использовать государственные займы.

В пользу первого варианта финансирования бюджетного дефицита Минфин приводит тот аргумент, что размер Фонда национального благосостояния и Резервного фонда не является определяющим фактором для инвесторов и рейтинговых агентств, которые при оценке долговой устойчивости государства ориентируются, в первую очередь, на объемы золотовалютных резервов. Целесообразность сохранения бюджетных фондов аргументируется тем, что они обеспечивают гарантированное финансирование дефицита федерального бюджета в случае возникновения кризисной ситуации на рынке долговых инструментов, а также снижают необходимость в выпуске государственных облигаций.

Политика в области  государственного долга на период до 2014 гг. направлена в целом на обеспечение  финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения ресурсов на российском и международном рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание высокого уровня кредитных рейтингов страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков. Одновременно запланировано решение задач по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора и созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских корпораций и банков с крупной долей государственного участия [2 , стр. 4].

Предлагается создавать  благоприятные условия для российских заемщиков, формируя репрезентативную шкалу доходности российского суверенного долга по всем срокам заимствований, способствуя, таким образом, созданию условий для адекватного ценообразования по долговым инструментам заемщиков из частного и государственного секторов.

Одновременно предлагается обеспечить решение задачи по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских компаний и банков с крупной долей государственного участия, а также выбор между рыночным и нерыночным привлечением средств; между заимствованиями на внутреннем или внешнем рынках; определение структуры займов по срокам.

Учитывая текущую ситуацию в экономике, приоритет отдается в пользу внутренних займов вследствие того что, во-первых: привлечение внутренних заимствований не сопряжено с  валютным риском для федерального бюджета, во-вторых: такие займы стимулируют  развитие внутреннего финансового рынка. При этом необходимо сохранить определенное присутствие и на внешних рынках.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Государственный долг и  вызвавшие его дефициты могут быть тщательно продуманными и спланированными факторами стабилизации экономики и ее развития.

Внутренний государственный долг рассматривается как заимствования государства самому себе и не влияет на общие размеры совокупного богатства нации. Определенные отрицательные последствия по его управлению перекрываются положительными эффектами от мобилизации дополнительных финансовых ресурсов в инвестиции или развитие экономики страны.

Вместе с тем, присутствует и ряд отрицательных последствий:

- погашение задолженности производится за счет бюджетных средств, т.е. за счет налогоплательщиков; таким образом, происходит переток доходов к владельцам государственных ценных бумаг, как правило, состоятельным слоям общества;

- для уменьшения долга государство может увеличивать налоги, что может привести к макроэкономическим последствиям, таким как уменьшение инвестиций;

- начинает действовать эффект «вытеснения инвестиций» частных предпринимателей, т.е. выход государства на ссудный рынок усиливает конкуренцию на денежном рынке, что в свою очередь приводит к увеличению процентных ставок на денежный капитал. Это лишает частный сектор какой-то части инвестиций и соответственно «тормозит» экономическое развитие страны.

Бюджетная, долговая и  валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста. Рано или поздно заимствования выходят за рамки возможностей государства, что вызывает необходимость сокращения расходов на социальные, инвестиционные и другие цели, не связанные с погашением и обслуживанием долга. Необоснованная бюджетная, денежно-кредитная и курсовая политика государства вызывает неуверенность на финансовых рынках в отношении инвестиционного климата, побуждая инвесторов к выдвижению требований более высокой премии за риск. Это особенно касается стран, развивающих и формирующих рынки ценных бумаг, где заемщики и кредиторы могут воздержаться от принятия долгосрочных обязательств, что может негативно отразиться на развитии финансовых рынков и экономическом росте [7, с. 5].

 

3. Проблемы управления внутренним государственным долгом

 

К проблемам  управления государственным долгом можно отнести:

- концентрация Правительства на реструктуризации своих обязательств, не уделяя должного внимания совершенствованию самой системы.

- отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований. Вне правового урегулирования остается порядок применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии и консолидации займов.

- в действующем законодательстве не предусмотрена система ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении заимствований и управления государственным долгом. В условиях отсутствия единого центра управления долговой политикой четко не определены полномочия и порядок взаимодействия в текущем режиме Правительства, Минфина, МЭРиТ, Внешэкономбанка, а также Банка России. На практике все это снижает эффективность долговой политики.

- не налажен по-настоящему достоверный учет долговых операций. В Государственной долговой книге, в которой согласно БК должны регистрироваться все государственные заимствования, не отражен долг бывшего СССР.

- проблема повышения бюджетной отдачи от российской собственности за рубежом [9, с.50].

Кроме того, к  основным недостаткам сложившейся  системы управления государственным долгом можно отнести следующие [11]:

- система управления государственным долгом не дает возможности в полной мере осуществлять централизованную долгосрочную политику в области государственных заимствований;

- механизмы управления не позволяют полностью обеспечивать предупреждение возможных финансовых кризисов;

- отсутствует законодательное разделение компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом;

- отсутствует единая база данных государственных долговых обязательств и единая методика их учета, что ухудшает возможности по управлению государственным долгом в целом;

- не создана единая система анализа и учета рисков, что повышает риски государства, связанные с необходимостью обслуживания валютной составляющей долга;

- не разработана система долгосрочной взаимосвязи политики управления государственным долгом с денежно-кредитной политикой, уровнем денежной массы, политикой валютного курса;

- имеющаяся система информации о государственном долге и его состоянии отличается высокой степенью закрытости;

- отсутствует четкая правовая регламентация на федеральном уровне полномочий субфедеральных и муниципальных органов в сфере осуществления заимствований, а также действенная система контроля за соблюдением регионами и муниципалитетами уже имеющихся ограничений.

3.1 Предложения по решению проблем управления внутренним государственным долгом

 

В рамках совершенствования  сложившейся системы управления государственным долгом можно предложить создание унифицированной системы учета государственных долговых обязательств, а также реформирование институтов, отвечающих за управление государственным долгом. Главной целью проводимой реформы является усиление государственного влияния и контроля за государственным долгом и постепенное снижение зависимости государственного бюджета от складывающейся с заимствованиями ситуации. Для ее достижения планируется в ближайшее время решить следующие задачи [9, c. 13]:

- повысить эффективность государственных заимствований;

- оптимизировать структуру государственного долга;

- сократить риски, связанные с осуществлением заимствований;

- совершенствовать правовые основы управления государственным долгом;

- создать единую структуру, в полномочия которой будет входить управление государственным долгом;

- разработать единую систему учета государственного долга;

-создать единую централизованную систему анализа и управления исками заимствований;

- разработать единую систему стратегического планирования государственного долга;

- создать систему взаимодействия с денежно-кредитной и валютной политикой;

- разработать систему учета долговых обязательств региональных и муниципальных властей, а также заимствований негосударственного сектора экономики.

В процессе реформы  необходимо четко разграничить полномочия различных органов государственной  власти, управляющих государственным  долгом, и разработать порядок  их взаимодействия. В данной сфере  запланировано следующее распределение полномочий между различными органами государственной власти.

Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на кратко- и среднесрочную перспективы.

Федеральное Собрание Российской Федерации устанавливает  в законе о федеральном бюджете верхний предел государственного долга.

Правительство Российской Федерации организует систему  оперативного управления государственным  долгом, утверждает источники и параметры  заимствований.

Центральный банк Российской Федерации согласует  вопросы политики управления государственным долгом с денежно-кредитной и валютной политикой.

Министерство  финансов Российской Федерации осуществляет заимствования от имени Правительства  Российской Федерации, реализует правительственную  долговую стратегию, обеспечивает бюджетное планирование в части государственного долга.

Министерство  экономического развития и торговли Российской Федерации анализирует  эффективность проектов, источниками  финансирования которых являются внешние  займы.