Анализ и оценка основных показателей бюджета Оренбургской области за 2011 – 2013 гг.

В начале за субъектами РФ было закреплено 41 полномочие по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, за муниципальными районами – 20 вопросов местного значения, городскими округами – 27 вопросов местного значения, городскими и сельскими поселениями – 22 вопроса местного значения. К полномочиям субъектов РФ и муниципальных образований был отнесен значительный перечень полномочий и вопросов местного значения в социальной сфере25. К социальной сфере, по меньшей мере, относились: 19 пунктов из перечня полномочий субъектов РФ, 15 вопросов местного значения муниципальных районов, 20 – городских округов, 14 – городских и сельских поселений (с учетом вопросов, которые не отнесены к полномочиям субъектов РФ и вопросам местного значения, но которые могут решаться органами государственной власти и органами местного самоуправления). Именно они требуют наибольших расходов из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

В течение 2004-2009 годов первоначально законодательно установленный перечень полномочий постоянно дополнялся и изменялся. К апрелю 2011 года перечень полномочий субъектов РФ возрос с 41 пункта до 79 пунктов, вопросов местного значения муниципальных районов с 20 до 35, вопросов местного значения городских и сельских поселений с 22 до 39 пунктов, городских округов – с 27 до 48 пунктов. При этом перечень налогов, закрепленных за ними, не увеличился. Анализ содержания полномочий субъектов РФ и вопросов местного значения муниципальных образований показывает, что в результате внесенных изменений в федеральное законодательство был нарушен первоначально провозглашенный принцип о недопустимости «совместных» полномочий органов публичной власти. В федеральное законодательство был введен новый институт полномочий субъектов РФ и муниципальных образований. Они наделялись правом исполнять полномочия и решать вопросы, не отнесенные к полномочиям субъектов РФ и вопросам местного значения, по своему усмотрению (при наличии средств в бюджете). Одновременно в отраслевом законодательстве и субъекты РФ, и муниципальные образования наделялись федеральными государственными полномочиями. Объем федеральных средств (субвенций) на эти цели в общем объеме федеральных трансфертов возрос почти в 2 раза - до 15% в 201- году и 14% - в 2011 году. Число переданных федеральных полномочий возросло почти в 3 раза. Получила также широкое распространение практика наделения органов местного самоуправления (преимущественно муниципальных районов и городских округов) обширными государственными полномочиями субъектов РФ. В результате перераспределения полномочий по уровням власти в 2012 году расходы консолидированного бюджета субъектов РФ на социально-культурные цели и в сфере ЖКХ составили более 2/3 всех расходов.

Практика наделения федеральными полномочиями субъектов Российской Федерации подвергается обоснованной критике представителями юридической науки29. В отличие от института наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления, практика наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными полномочиями не имеет под собой достаточных конституционных оснований. В части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации непосредственно предусмотрена возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача части федеральных полномочий предусмотрена в Конституции Российской Федерации (части 2 и 3 статьи 78) только в рамках единой системы исполнительной государственной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77) на основе соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем предметом соглашения могут быть только полномочия по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

В сложившейся ситуации проблемы финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и, особенно, муниципальных образований приобрели критически важное значение. Бюджетные ресурсы, получаемые за счет собственных доходных источников и межбюджетных трансфертов, не достаточны для исполнения расходных обязательств. Согласно экспертным оценкам для того, чтобы преодолеть негативные результаты недофинансирования социальной сферы в предыдущие годы и восстановить условия для развития человеческого «капитала», науки, образования, культуры, здравоохранения только в 2011-2012 годах требовалось увеличить государственные расходы на образование в 1,3 раза, на здравоохранение – в 1,9 раза, науку – в 2,1 раза31. Существующие методики распределения собственных доходов и межбюджетных трансфертов не позволяют оценить действительные потребности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований для исполнения как собственных, так и государственных делегированных полномочий. Именно от этого первоначального шага зависит формирование основы бюджета любого уровня.

Решение проблемы установления справедливых и прозрачных методик и процедур распределения консолидированных бюджетных средств бюджетной системы по вертикали имеет также первостепенное значение для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Географические, территориальные, экономические различия предопределяют сложности нахождения справедливых и прозрачных критериев разграничения налоговых и неналоговых источников между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В мировой практике известны различные способы и критерии распределения межбюджетных трансфертов и бюджетных ресурсов, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципалитетов.

Так по данным Счетной палаты РФ34 бюджеты Ханты-Мансийского автономного округа, города Москвы исполнены с дефицитом при том, что они входят в число субъектов РФ с наиболее высоким показателем бюджетной обеспеченности (свыше 65 тыс. руб./чел.) В то же время бюджеты таких субъектов РФ, как Республика Башкортостан и Пермский край с существенно меньшей бюджетной обеспеченностью (менее 30 тыс. руб./чел.) исполнены с профицитом. Государственная политика межбюджетного регулирования приводит к еще большей территориальной дифференциации развития субъектов РФ. В некоторых исследованиях показано, что существующий механизм перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы приводит к выравниванию региональных различий в минимальной степени. В целом же межбюджетное регулирование не достигает цели и способствует усилению диспропорций регионального развития.

Однако на практике число налогов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и муниципалитетами, сократилось, а доля межбюджетных трансфертов увеличилась. В общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета РФ доля консолидированных бюджетов субъектов РФ снизилась с 55,8% в 1997 году до 34,5% (в сопоставимых данных) в 2011 году. За период 2010-2011 годов существенно увеличилась целевая помощь из федерального бюджета. В 2011 году в 17 субъектах РФ доля федеральных средств в бюджете составляла до 10%, в 37 – от 10% до 30%, в 21 – от 30% до 60%, в 9 – от 60% до 80%, в 2 – свыше 80%. При анализе структуры доходов бюджетов бюджетной системы РФ необходимо учитывать, что значительную часть доходов субъекты РФ вынуждены направлять в виде финансовой помощи в бюджеты муниципальных образований. Местные налоги составляли в 2010-2011годах не многим более 10% в общих налоговых доходах местных бюджетов.

В сложившейся ситуации, как отмечается в заключениях Счетной палаты РФ, многочисленных публикациях экспертов и специалистов не может быть обеспечена финансовая самостоятельность муниципальных образований. Не создаются стимулы для наращивания доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований: как за счет улучшения администрирования, так и за счет создания благоприятных правовых и экономических условий для формирования и развития предпринимательской среды. Основная часть бюджетных ресурсов, которыми располагают органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, направляется на обеспечение обязательств государства и муниципальных образований в социальной сфере. Недостаточность бюджетных ресурсов не позволяет субъектам РФ и муниципалитетам планировать и осуществлять собственную инвестиционную политику, направленную на развитие экономики региона. Немногочисленными инструментами, остающимися в арсенале органов власти, позволяющими влиять на экономические процессы, являются ограниченные возможности предоставления налоговых преференций и нормативного правового стимулирования экономической деятельности. В таких условиях закрепленная на федеральном уровне практика планирования и осуществления федеральным центром инвестиционных проектов является почти единственным механизмом стимулирования экономических процессов, повышения налогового потенциала регионов и муниципалитетов.

Следует отметить, что подобный механизм стимулирования федеральным центром экономической активности в регионах и муниципалитетах обладает рядом спорных моментов. К их числу относится, во-первых, то, что направления выделения бюджетных инвестиций формируются федеральным уровнем власти и не всегда учитывают особенности регионов и действительно необходимые приоритеты развития. Во-вторых, декларируемая в программных документах Правительства РФ ориентация на развитие выделенных «точек экономического роста» может привести к тому, что такими точками роста объективно окажутся наиболее развитые в экономическом отношении регионы и муниципалитеты (в основном городские округа). Это может привести к тому, что сильные регионы станут еще более экономически сильными, а более слабые будут обречены на стагнацию. Дисбаланс в региональном развитии по основным социально-экономическим индикаторам возрастет. Цели сбалансированного развития регионов, в том числе, обеспечения сбалансированности их бюджетов не будут достигнуты. При осуществлении такой политики необходимо отказаться от финансирования социальных расходов с федерального уровня и передать реальные полномочия по их финансированию на региональный и местный уровень за счет радикального перевода межбюджетных трансфертов (преимущественно субсидий и дотаций) в налоговые доходы региональных и местных бюджетов.

В заключение необходимо выделить еще одну проблему обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней, которой уделяется недостаточное внимание. Как дефицит, так и профицит бюджета (и планируемого, и фактического) является одним из показателей наличия существенных системных недостатков формирования, утверждения и исполнения бюджета. Сложившаяся в Российской Федерации практика свидетельствует о том, что наличие профицита бюджета не рассматривается как недостаток. Однако значительный профицит бюджета в большинстве случаев свидетельствует о неудовлетворительном планировании доходов и расходов соответствующего бюджета.

Таким образом, несмотря на то, что кризисные условия объективно требуют централизации доходов бюджетной системы, достижение сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований не представляется возможным без постепенной децентрализации бюджетных средств через закрепление дополнительных налоговых источников за бюджетами субъектов РФ и муниципальных образований.

3.2 Предложения  по повышению эффективности системы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации

Достижение сбалансированности бюджета – это основная задача бюджетной политики любого государства. В настоящее время вопрос дефицита бюджета не находит должного отражения в экономической литературе. Основной проблемой исследования выступает дефицит бюджета.

Проблема сбалансированности бюджета является актуальной для любого государства. Особо она обострилась в период мирового финансово-экономического кризиса, когда произошел спад мировой экономики и доходы бюджетов резко сократились.

 В Бюджетном послании  Президента Российской Федерации  Федеральному Собранию Российской  Федерации о бюджетной политике  в 2011-2013 гг. была обозначена необходимость  достижения макроэкономической стабильности, предусматривающей сбалансированность бюджетов бюджетной системы.

Согласно бюджетному законодательству Российской Федерации бюджеты бюджетной системы Российской Федерации могут быть утверждены с дефицитом или профицитом. При утверждении бюджета с дефицитом органы государственной власти  и органы местного самоуправления обязаны установить источники  его финансирования. Дефицит бюджета не является чрезвычайным явлением для страны, а в небольшом объеме  даже необходим для экономического роста. Но органы государственной власти и органы местного самоуправления должны исходить из принципа его минимизации. С этой целью в Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст 92, 92.1) закреплены следующие ограничения:

• Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размераненефтегазового дефицита федерального бюджета;

• Дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений;

• Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов  местного бюджета без учета безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Требования к уровню дефицита бюджета дифференцируются для отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образованиях, имеющих высокий уровень межбюджетных трансфертов. Так, для субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации дефицит бюджета не должен превышать 10 % утвержденного общего объема безвозмездных поступлений.

Для многих зарубежных стран принцип сбалансированности так же является  одним из основных принципов построения бюджетной системы, как и в Российской Федерации. В некоторых государствах он отражен в конституциях. К примеру, в Основном Законе ФРГ (ст. 110) закрепляется норма: «Доходы и расходы должны быть сбалансированы в бюджете». Этот принцип нашел отражение  в предварительной Конституции Европейского союза(ст. 39 «Принцип сбалансированности бюджета Союза»). В Европейском союзе также установлены требования по уровню дефицита. Согласно Пакту стабильности и роста годовой дефицит бюджетов членов Евросоюза не должен превышать 3% ВВП, национальный долг должен быть меньше 60% ВВП.