Основы прогнозирования и планирования бюджета

Между тем многолетний мировой и отечественный опыт управления экономикой демонстрирует гармоничное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и государственного регулирования, одним из распространенных методов которого является бюджетирование, ориентированное на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат – это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.

Следует отметить универсальность данного метода, поскольку он позволяет в одном лице обеспечить сразу «планирование, исполнение и контроль за исполнением». Очевидно, речь должна идти о системе или комплексе различных методов, применение которых в определенной последовательности дает некий синергетический эффект, не достигаемый при использовании традиционных методов планирования  и прогнозирования, которых по различным классификациям насчитывается более сотни, не говоря уже о методах исполнения и контроля.

С этой точки зрения любое новое методическое действие будет основано на придании какому-либо из множества ранее имеющихся в нем методических приемов большей или меньшей приоритетности. Так, традиционный для бюджета сметный метод может быть оттенен нормативным и это сразу делает планирование не рутинным сметным, а революционным нормативным несмотря на то, что в итоге все равно составляется смета. Больше того, в дополнение к используемым методическим приемам могут быть добавлены какие-либо неожиданные для данной области методы, например, из арсенала организационно деятельностных игр или специфические методы мозгового штурма.

Применительно к бюджетированию, ориентированному на результат, следует отметить, что для масштаба заявленных в нем операционных возможностей (от планирования до контроля) требуется использование множества отдельных  методов. Следовательно, вопрос заключается не в его новизне, а в возможности обеспечить достижимый синергетический эффект отдельных элементарных методов с учетом практики реформирования бюджетного процесса в России в последние годы и регулярной смены модных тенденций.

Метод бюджетирования, ориентированного на результат, призван обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно «по целям, задачам и функциям государства», то есть предполагается, что все они, в свою очередь, четко определены на ряд лет и легитимны.

Метод БОР позволяет гибко подходить к распределению ресурсов по этим целям, задачам и функциям с учетом приоритетов государственной политики, то есть значимости проблем текущего бюджетного периода. А поскольку в современной России она во многом определяется на мировом нефтяном рынке, критерий «количество долларов за баррель» может стать более весомым, чем все другие. Вместе с тем бюджетную зависимость от одного этого ключевого фактора не следует считать основной и не предпринимать по этой причине никаких действий по развитию бюджетной методологии и совершенствованию практики бюджетирования. В период стабильности можно экспериментировать с методиками бюджетирования. Оговорка на приоритеты государственной политики будет задействована в период дестабилизации нефтяного рынка и неизбежного ценового кризиса. Очевидно, в этом случае актуальность всех прочих бюджетных приемов притупится и о бюджетировании, ориентированном на результат, можно будет забыть до наступления очередного периода стабильности.

Метод БОР гибок втройне, поскольку учитывает дополнительно еще и общественную значимость результатов использования бюджетных средств. Понятие общественной значимости применяется к бюджету со времен, когда произошло разделение казны властителя на личные и общие расходы. С этого момента общественный характер самих бюджетных средств и бюджета как финансового фонда не подлежат сомнению. С другой стороны, сложность формализации общественной значимости расходов и постоянная ограниченность доходов бюджетной системы дают основание утверждать, что приоритетность тех или иных общественные потребностей, финансируемых за счет бюджета, в нынешнем виде сформировалась путем эволюции, то есть методом проб и ошибок. Аргументация в защиту общественной значимости при освоении бюджетных средств во все времена и во всех экономических системах сопровождалась волюнтаризмом и даже эгоистическими побуждениями. Это неотъемлемое  свойство денежных отношений.

Вот почему задача органов власти и управления заключается не только в обеспечении гарантии общественной значимости результатов использования бюджетных средств, но и в систематизации и предсказуемости соотнесения области возникновения потребности и области предоставления общественных услуг для обеспечения гарантий производства оптимального с точки зрения затрат объема общественного товара.

Из определения метода БОР следует, что результаты, на которые  собственно и ориентируется бюджетирование, могут быть разные, а именно «ожидаемые непосредственные» и «конечные». Многоаспектность бюджетного плана диктует и многовариантность результатов использования средств бюджета. Вместе с тем необходимо выявить различия между этими результатами. Возможно, «ожидаемые непосредственные» результаты по итогам планируемого бюджетного периода будут не адекватны «конечным» результатам и на оборот. Например, сокращение расходов на науку в последние 15 лет дало непосредственный результат в виде экономии бюджетных средств, но что это обеспечило в качестве конечного результата для науки, всем известно. А разве в иных областях социального бюджетного финансирования дела обстоят иначе? На какие тогда результаты - «непосредственные» или «конечные» - делать ставку в оценке приоритетов бюджетирования на данный конкретный бюджетный период?

Характер высказанных комментариев вовсе не является свидетельством  предвзятого отношения автора к БОР как к элементу системы управления государственными и муниципальными финансами. Дело в том, что бюджетирование только и может быть ориентированным на результат. Вопрос заключается в формулировке этого результата.

Результатом для соответствующего уровня (органа) власти будет являться достижение первой в иерархии целей любого субъекта - обеспечение своей выживаемости. В принципе именно для достижения этого результата в процессе мировой эволюции хозяйства и сформировался бюджетный механизм. Любая форма власти должна располагать некой величиной денежных средств для сохранения себя самой, используя в том числе эти средства на финансирование общественных расходов.

Прежде чем перейти к рассмотрению практических аспектов БОР, попробуем сделать ряд выводов для дальнейшего развития идеи этого бюджетного метода.

1. Популярность методики БОР объясняется в основном только 
   императивностью посыла федерального уровня власти, больше других заинтересованного в реформировании современного неэффективного бюджетного механизма.
2. Внедрение метода БОР сопровождается сокращением доходных возможностей регионального и местного уровней бюджетной системы. Это также можно считать фактором популярности БОР на субфедеральном уровне. Федерация исподволь предлагает воспринимать данный метод как средство для улучшения не только управления бюджетом, но и обеспечения экономии бюджетных средств. Возможно, качество управления региональным бюджетом в скором времени будет оцениваться глубиной и широтой применения БОР.
3. Поскольку инициативы по внедрению того или иного метода 
   управления изначально выдвигаются самым верхним уровнем управления, он должен обеспечить собственное лидерство в методологической части. Однако в последние годы сложилась ситуация, при которой Федерация, заявляя приоритетность того или иного подхода, ожидает, когда в регионах накопится достаточно опыта по его применению, после чего обобщает этот подход в качестве универсального и внедряет его уже в обязательном порядке. В качестве примера можно привести современный механизм предоставления финансовой помощи на субфедеральном уровне.

В части БОР федеральный уровень проходит пока фазу самостоятельной методической наработки, но регионы, как было отмечено выше, очень живо реагируют на эти новации. По-видимому, в перспективе следует ожидать появления обязательной для применения общероссийской методики. В таком случае регионы, которые уже активно используют методику БОР, должны быть готовы к корректировке своего подхода.

4. Пока не наблюдается высокая активность внедрения БОР на 
   уровне местных бюджетов. Очевидно, причиной этого может являться 
   их «погружение» в муниципальную бюджетную реформу, в которой 
   достаточно своих проблем. Вместе с тем надо отметить, что при современной трактовке БОР оно должно стать важнейшим элементом обновленного бюджетного механизма прежде всего на местном уровне, поскольку 
   именно здесь финансируется основная масса социальных учреждений.
5. Насколько можно судить, бюджетирование, ориентированное на 
   результат, призвано обеспечить сокращение расходов бюджета. Но это противоречит мировой социальной гуманистической концепции, которая в 
   части бюджетных расходов уже почти 35 лет предусматривает «прогрессивное увеличение необходимых бюджетных и иных ресурсов, требующихся для финансирования социальных аспектов развития».
6. Многообразие понимания сути метода БОР в разных источниках следует считать не недостатком, а диалектическим преимуществом этапа «созревания» методики.  Противоречивость подходов к БОР должна послужить внутренним источником методического развития, но только в случае, если уровень информированности участников бюджетного процесса будет оставаться высоким и тема не будет забыта, как множество до нее возникавших идей по реформированию отечественного бюджетного механизма.
7. Область применения БОР, как отмечалось выше, пока ограничивается только определением расходной части бюджета. Такой вывод позволяет сформулировать два важных аспекта проблемы.

Во-первых, если понимать бюджетирование как элемент системы управления, то в широком смысле - это деятельность по систематизации нуждающихся в этом финансовых потоков, а в узком - непосредственно бюджетное планирование. Следовательно, любые формы отрыва источников возникновения средств от направлений их использования приведут к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае утратит свое предназначение как инструмент управления финансами. Такой отрыв приведет к трансформации самого бюджетного метода, который, как известно, заключается именно в систематизации траекторий движения средств - от источника к цели приложения при реализации распределительной функции финансов.

Другими словами, если бюджетирование не затрагивает доходов бюджета, то это уже не бюджетирование. В БОР для доходов необходимо искать свои ориентиры на результат, отличные от ориентиров для расходов. Поэтому первая часть БОР является не менее важным элементом управления бюджетом, чем его вторая часть.

Во-вторых, что более важно, опираясь на комплексность бюджетирования - «от доходов к расходам и наоборот», следует убедиться в том, насколько бюджетный механизм государства вообще может подлежать такого рода финансовому управлению, каковым является БОР.

Нет необходимости доказывать, что возможность формирования «идеально точных» бюджетных планов (равно как и возможность фактического их исполнения «точно в соответствии с планом») существует только в теории. Тем не менее если все-таки настаивать на такой возможности, то в итоге должен быть сформирован некий идеальный бюджетный план самого высокого качества, какое можно обеспечить в нынешних и будущих условиях бюджетирования. Почему важно отметить фактор точности планирования? Очевидно, понимая под бюджетированием, ориентированным на результат, системный метод эффективного управления объектом на основе финансовых ресурсов, точность плана становится определяющим фактором. Дело в том, что БОР осуществляется в виде целенаправленного управления, которое достигается только при точности и исполнимости бюджетного плана.

Наряду с точностью оценка качества бюджетного плана может проводиться по разным показателям:

- скорость подготовки плана (если  есть возможность быстрее 
подготовить план, то степень оперативности управления объектом планирования возрастает);

- простота определения планируемых  показателей (помимо ускорения этот  критерий позволяет экономить  ресурсы на самой процедуре планирования);

- наличие встроенных в план  механизмов контроля за его  соблюдением (в этом случае повышается гарантия исполнения запланированного);

- доступность плановых ориентиров  для лиц, принимающих решение (упрощается прохождение бюджетного плана в представительном органе власти).

Эти и аналогичные показатели будут адекватны при оценке качества бюджетного плана только при соблюдении двух критериев: во-первых, принципиальной исполнимости фактических показателей и, во-вторых, достигаемой при этом максимизации позитивного эффекта для объекта планирования.

Под исполнимостью следует понимать своего рода реалистичность запланированных показателей при условии, что на исполнителя бюджетного плана не будет оказано какое-либо воздействие, не предусмотренное при планировании. Другими словами, исполнимость плана - это трезвая оценка возможностей объекта и субъекта бюджетирования на предстоящий период. Такое требование придает бюджетному плану ряд особенностей: при планировании должны быть учтены все известные на момент планирования факторы бюджетного риска, которые действуют или будут бедствовать в предстоящем периоде. На стадии подготовки бюджетного плана должна быть уверенность, что появление незапланированных факторов будет погашаться небюджетными инструментами (стабилизационным фондом, чрезвычайным бюджетом, страхованием) и прочими средствами.

Сложнее обстоит дело с соблюдением второго критерия - достижение максимального позитивного эффекта. Позитивный эффект не сводится к простому увеличению или сокращению расходов в той или иной области бюджетного финансирования. Если БОР призвано обеспечивать повышение экономичности бюджетных расходов, то всегда будет сложно решить, зачем добиваться такой экономии, коль скоро она, в свою очередь, будет использована неэффективно?

Отдельно следует остановиться на условиях, при которых оба эти критерия могут и будут выполняться одновременно, поскольку они во многом противоречат друг другу. Так, намерения по борьбе с бедностью позитивны, но из-за ограниченности бюджетных возможностей трудно исполнимы. С другой стороны, реализуемые бюджетные планы, как правило, не сопряжены с максимумом эффекта. Еще сложнее это противоречие разрешить при стремлении к сбалансированию доходной и расходной частей бюджета. Если принять во внимание, что на протяжении всего периода составления государственных и иных общественных бюджетных планов в России и за рубежом мы не можем увидеть полного соответствия фактического исполнения всех запланированных показателей бюджетному плану, то значит оба критерия никогда не были достигнуты и, следовательно, бюджетные планы были далеки от идеального уровня качества.