Совершенствования управления налоговыми доходами бюджета

Взаимодействие  органов в ходе исполнения бюджета субъекта РФ также оказывает непосредственное влияние на процесс мобилизации бюджетных доходов. На первой фазе исполнения бюджета по доходам важное значение отводится деятельности двух структур: учреждениям ЦБ РФ в субъекте РФ и Управлению Федерального казначейства по области. Территориальные учреждения Центрального банка РФ участвуют в мобилизации доходов бюджета на основании статей 155, 156 БК РФ и осуществляют расчетно-кассовое обслуживание счетов Федерального казначейства на основании договора между казначейством и банком. Именно они осуществляют зачисление наличных и безналичных средств на бюджетные счета в казначействе. Банки ежедневно формируют и передают в казначейство выписки по счетам, на которых учитываются доходы бюджета. Раз в пять дней банк предоставляет в казначейские органы отчет о кассовом исполнении бюджета, который является оперативным, и аналогичную аналитическую информацию на каждое первое число месяца. Банки обязаны соблюдать сроки, установленные для списания средств с лицевых счетов плательщиков. Таким образом, в процессе формирования доходной части бюджета коммерческие банки и учреждения Центрального банка РФ, осуществляющие безналичные расчеты между плательщиками и получателями средств, ежедневно проводят учет совершаемых платежей. На этой фазе исполнения бюджета по доходам происходит зачисление на соответствующие счета казначейства в банковских учреждениях сумм налогов и сборов, поступивших от налогоплательщиков. Подтверждением зачисления доходов на лицевые счета федерального казначейства служат ежедневные выписки с копиями соответствующих платежных документов.

На  второй фазе исполнения бюджета по доходам ведущая роль принадлежит  Управлению Федерального казначейства, которое в приоритетном порядке анализирует поступление и распределение доходов по уровням бюджетов, а также целевое использование средств, своевременность их «прохождения» на счета и другие вопросы. Данные по распределению налогов на основании анализа ведомости распределения между уровнями бюджетной системы по состоянию на 1 число месяца передаются территориальными органами Федерального казначейства в администрацию области и министерство финансов Оренбургской области. А также по состоянию на 1 число месяца УФК по субъекту РФ проводит сверку по поступлениям в федеральный бюджет с ГУФК, в областной бюджет - с министерством финансов Оренбургской области и по всем поступлениям во все бюджеты с Управлением Федеральной налоговой службы.

Возврат излишне уплаченных сумм доходов осуществляется в части налогов и сборов на основании деятельности трех органов. Одним из них являются территориальные органы Федеральной налоговой службы, которые принимают решение о возврате, зачете или уплате в счет предстоящих платежей в соответствующий уровень бюджета.

На  последней стадии исполнения бюджета по доходам деятельность по учету и составлению отчета по доходам осуществляется несколькими администраторами поступлений в бюджеты РФ. Ими являются федеральные органы государственной власти, осуществляющие в соответствии законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним. Органы федерального казначейства способствуют проведению более оперативного анализа исполнения бюджета по доходам и эффективного администрирования бюджетных доходов субъекта РФ, основываясь в своей деятельности на законодательных и нормативно-правовых актах, утвержденных Правительством РФ, Президентом РФ, Министерством финансов РФ и др. Аналогичную работу выполняют финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, которые создали собственные казначейства.

Управление  Федеральной налоговой службы в  рамках своей деятельности осуществляет учет налогов и сборов, подлежащих уплате в соответствии с действующим налоговым законодательством РФ в разрезе налогоплательщиков с учетом сумм недоимки, переплат, а также в разрезе других показателей, характеризующих динамику поступивших и не поступивших сумм налогов и сборов. Финансовые органы субъектов РФ осуществляют учет региональных и федеральных налогов в части долей, определенных законодательством в пользу региональных бюджетов, а также сумм предоставленных отсрочек, рассрочек и др. Эти данные они предоставляют территориальным органам Федерального казначейства, которые также используют их при учете бюджетных средств.

Таким образом, в ходе осуществления учета  бюджетных средств, составления  отчетности органами Федерального казначейства и финансовыми отделами администраций субъектов РФ происходит контроль законности мобилизуемых бюджетных средств, который возможен только при комплексном и эффективном взаимодействии органов на данном этапе исполнения бюджета по доходам. А центральным и координирующим действия большинства участников исполнения бюджета по доходам органом является министерство финансов (финансовое управление) субъектов РФ. В целом деятельность органов, участвующих в процессе исполнения бюджета по налоговым доходам, представлена в таблице 1. Хотя существует альтернативный вариант организации исполнения бюджета субъекта РФ, при котором все доходы будут проходить через счета министерства финансов субъекта РФ в казначействе субъекта РФ и распределяться между уровнями бюджетной системы. Такой положительный опыт уже наработали многие территории, создав свои казначейские отделы в структуре министерств и финансовых органов субъектов РФ либо свои казначейства.

Переход на исполнение бюджета региональным казначейством позволяет решить ряд проблем, таких, как низкая степень оперативности при осуществлении управления финансовыми ресурсами и скорость прохождения финансовых потоков, а также проблемы проведения органами федерального предварительного контроля исполнения бюджета субъекта по доходам в силу организационных особенностей деятельности властных структур. При этом для органов власти субъектов РФ станет возможным осуществление управления текущей ликвидностью бюджета в соответствии с поступающими доходами и осуществление расходных полномочий. В целом переход на исполнение на основе своего казначейства или операционного (казначейского отдела) способствует централизации информационных потоков с денежными ресурсами.

В связи  с этим следует отметить положительный опыт в сфере исполнения бюджета во Франции [2]. Реформирование бюджетного процесса в целом и его организации в частности в этой стране явилось переходом к разработке средне- и долгосрочных программ бюджетной стабильности. В РФ такой переход в целом обозначен в бюджетном послании президента на 2006 год, но его реализация будет затруднена из-за недостоверности данных, лежащих в основе составляемых прогнозов, а во-вторых, в связи с несовершенством методологической базы прогнозирования и планирования, используемой Минфином и финансовыми органами субъектов РФ в настоящий момент.

Эффективное аккумулирование доходов  бюджета лежит в основе существования  самого государства и его основных источников финансирования, которыми являются налоги. Для решения этой проблемы проводится реформирование всех сфер экономики и ветвей управления. Так, с этой целью создана и функционирует Правительственная комиссия по повышению эффективности расходования средств, проведено реформирование структуры органов исполнительной власти, внесены определенные изменения в бюджетный учет, закреплены за каждым главным

. Деятельность органов власти  при последовательном исполнении  бюджета

субъекта  РФ по доходам

распорядителем поступления в  бюджет РФ, которые они непосредственно администрируют и др.

Таким образом, несомненным является тот факт, что именно анализ поступления доходов на стадии исполнения бюджета должен и может стать отправной точкой для повышения эффективности аккумулирования и использования мобилизованных средств, достижения экономности и оптимальности. В целом же анализ исполнения бюджета представляет собой один из важнейших методов контроля за исполнением бюджета, данные анализа используются при разработке проекта бюджета на предстоящий год. Основная цель анализа - выявление резервов выполнения и перевыполнения доходной части бюджета и экономии государственных средств. В процессе анализа устанавливаются причины отклонений фактического исполнения бюджета от плановых назначений, и на этой основе разрабатываются предложения и мероприятия, направленные к устранению выявленных недостатков и нарушений действующего законодательства в области финансовой и бюджетной работы. Хотя его роль в современных условиях только этим не ограничивается. Возможности и задачи, которые лежат в основе проведения анализа исполнения бюджета субъекта РФ, гораздо шире. Они находят свое решение при системном подходе к организации исполнения бюджета по налоговым доходам. Необходимо отметить, что особый отпечаток на задачи, организацию, методику проведения анализа накладывают его цели. Разные ведомства, используя ту или иную методику, прежде всего базируются на имеющемся информационном объеме и выводах, которые необходимо получить в ходе его проведения.

Анализ  же исполнения бюджета по налоговым доходам может быть как экономическим, так и финансовым. Так, анализ консолидированного бюджета РФ по отношению к субъекту будет экономическим, а анализ бюджета субъекта РФ будет являться финансовым. Несомненно, нельзя рассматривать анализ исполнения бюджета только в качестве метода улучшения прозрачности бюджета с целью повышения подотчетности субнациональных органов власти. Анализ исполнения бюджета по доходам и, в частности, по налоговым поступлениям как основным источникам бюджета субъекта РФ позволяет решить множество проблем в целях повышения качества как планирования бюджета субъекта РФ, так и процесса его исполнения, так как бюджет является регулятором экономического развития территории.

Существующее  состояние анализа исполнения бюджета имеет характер, который не позволяет использовать его результаты в качестве информационной базы планирования и прогнозирования даже на среднесрочный период 3-5 лет. Это говорит о том, что анализ не выполняет своих функций в сфере управления финансовыми потоками бюджета. Между тем, именно это сейчас очень значимо для региональных бюджетов, на которые возлагаются многие социально значимые и экономические статьи бюджета, имеющие огромное значение как для населения в целом, так и для развития региона в будущем.

В мировой  же практике составление бюджета на среднесрочный период практикуется достаточно давно. В нашей стране среднесрочное прогнозирование и планирование такого качества станет возможным только в ближайшем будущем в связи с тем, что процессы, происходящие в сфере экономики и других наиболее значимых для государства сферах, не имеют четко выраженной динамики, а реформирование бюджетной и налоговой системы носит не всегда обоснованный и системный характер. Использование же любых методов прогнозирования и планирования требует достоверных и глубоко изученных данных, позволяющих сделать наиболее приближенные к реальности выводы на перспективу, что позволит уменьшить отклонение между планируемыми и фактическими значениями бюджета.

Существующая  система анализа бюджета не отвечает целям своего проведения, так как обладает очень существенными и неоспоримыми недостатками, устранение которых возможно только при комплексном подходе к этой проблеме, интеграции положительного опыта, который имелся в годы существования СССР, с мировым опытом, а также с достижениями в сфере экономического анализа новейшей истории.

Для анализа  исполнения бюджета характерны некоторые черты. Во-первых, анализ основан на использовании абсолютных и относительных величин, во-вторых, сравнение показателей происходит только в пределах трех-пяти лет. Хотя такой анализ не дает возможности проследить реализацию целей бюджетной политики и разнообразных программ, которые рассчитаны на несколько лет. В-третьих, не учитывается изменение планового и фактического индекса цен, позволяющего реально оценить бюджетные показатели.

В настоящее  время различными авторами предлагаются различные методики анализа исполнения бюджета по доходам, в т. ч. и налоговым, некоторые из которых уже апробированы на практике и дали неплохие результаты. Таким образом, можно сделать вывод, что многие субъекты Федерации уже осознали важность использования в анализе исполнения бюджета четкой и комплексной методики, разработку которой необходимо осуществить на базе имеющейся методологии. В целом они являются результатом разработки отдельных ведомств, что накладывает некоторые ограничения на применение как самой методики, так и выводов, полученных при ее использовании. Несмотря на это, большинство методик имеют глубокую научную проработку, основанную как на отечественном опыте в данной области, так и на зарубежном. Большинство методов имеют коэффициентный характер, по мнению автора, из-за удобства и простоты расчета.

Определяя роль каждой методики анализа исполнения бюджета, как в целом, так и по доходам, из предложенных различными авторами, необходимо отметить, что они подлежат оценке с позиции многообразных критериев. Одними из таких характеристик, используемых при их изучении, могут стать: