Структура бюджетной системы

Объем полномочий, который  могут выполнять муниципальные  органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы — это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относится обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; образование; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным.

Разграничение компетенций  уровней власти в значительной степени  обусловливается разделением ресурсов на федеральные, региональные и местные. Отдельные территории имеют запасы редких полезных ископаемых; в других — такие ископаемые отсутствуют. В этой связи возникает проблема распределения природной ренты, приносимой этими ресурсами на общегосударственном  уровне. Поэтому на конкретной территории могут находиться как ресурсы, используемые федеральной и региональной властями вследствие их значения для обеспечения  общегосударственных интересов, так  и ресурсы, используемые муниципалитетами. Политика местной власти должна быть направлена на максимизацию использования  ресурсных возможностей.

При закреплении  ресурсов за тем или иным уровнем власти законодательным органам следует руководствоваться двумя основными принципами. Во-первых, следует обеспечивать достаточность объема ресурсов уровня власти для обеспечения закрепленных полномочий. Во-вторых, необходимо руководствоваться критериями эффективности использования того, или иного ресурса на конкретном уровне власти. Так, природную ренту от нефти и газа целесообразно аккумулировать на федеральном уровне. Именно эта власть способна контролировать финансовые потоки при экспортных сделках. Но плату за землю рациональнее мобилизовать в муниципальных бюджетах, поскольку только органы местного самоуправления могут эффективно контролировать эти платежи.

Ресурсы территории можно  условно разделить на потенциальные  и реализованные. Последние в  основном выражаются в финансовых ресурсах.

Сбор ряда налогов наиболее эффективен именно на местном уровне. В этих условиях снижаются затраты, связанные с аккумулированием налогов, уменьшаются возможности уклонения  от их уплаты. Это прежде всего относится  к плате за землю и налогу на имущество.

В настоящее время общепризнанно, что определенный круг бюджетных  расходов наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне. К таким  расходам относятся: расходы, предназначенные  для улучшения материального  положения конкретных людей; расходы, связанные с удовлетворением  совместных потребностей групп людей, проживающих на определенной территории; капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.

Первую группу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим законодательством в виде льгот по оплате жилья и коммунальных услуг пенсионерам и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств возможно лишь при их сугубо адресном распределении.

Ко второй группе относятся расходы по развитию сети образования и здравоохранения, благоустройству территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет учесть интересы населения и одновременно оптимизировать затраты путем рациональной концентрации предоставляемых услуг, в частности, с использованием нормативов затрат, учитывающих местные условия.

В настоящее время из местных  бюджетов финансируется 100% расходов на среднее образование и 85% — на здравоохранение.

Третью группу затрат составляют дорожное строительство и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет решать наиболее острые проблемы жизнеобеспечения населенных пунктов.

В последнее десятилетие  наблюдались как периоды расширения самостоятельности региональных и  местных финансов, так и периоды  ее сужения.

В 1990 г. доля консолидированных  доходов субъектов Федерации  в доходах консолидированного бюджета  РФ составляла 41%; в 1993 г. — 58%; в 1998 г. — 54%; а в 2002 г. вернулась к уровню 41%. В Канаде, США и Германии этот показатель составляет от 50 до 58%, а  в развивающихся странах —  Бразилии, Мексике, Индии — колеблется от 25 до 33%.

Избыточная централизация  финансовых ресурсов на верхних уровнях  управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств  и к наращиванию налогового потенциала. Однако излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям  проводить активную региональную политику и закрепляет репрессивность недостаточно развитых регионов.

Обоснованное сочетание  полномочий высших уровней власти и  местного самоуправления определяется текущей экономической ситуацией, а также теми задачами, которые  центральные власти ставят перед  собой в выравнивании уровня экономического развития территорий.

Избыточная концентрация ресурсов на федеральном уровне является следствием сырьевой направленности экспорта в сочетании с депрессивным состоянием импортозамещающих отраслей. В таких  условиях основные финансовые ресурсы  концентрируются в федеральном  бюджете.

Таким образом, преодоление  кризисных явлений в экономике  и выход на траекторию интенсивного развития резко увеличивает возможности  расширения финансовых полномочий местных  органов власти.

Улучшение материального  положения людей повышает их требования к таким сторонам качества жизни, как благоустройство городов  и поселков, качество дорог, освещение  улиц, состояние подъездов. Это также  приводит к увеличению роли местных  финансов — источников обеспечения  хороших условий проживания и  состояния окружающей среды.

Особенностью развития производительных сил на современном этапе является быстрый рост малых и средних  предприятий. Такие предприятия  способны эффективно использовать современные  технологии, применять достижения научно-технического прогресса. Они обладают мобильностью и быстро приспосабливаются к  рыночным условиям. Малые и средние  предприятия рационально размещать  в небольших городах и населенных пунктах с относительно недорогими трудовыми ресурсами, с невысокой  платой за арендуемые помещения. Однако эффективность размещения таких  предприятий зависит от наличия  развитой инфраструктуры. Стимулирование создания и размещения на определенной территории малых и средних предприятий  должно обеспечиваться политикой местных  властей, подкрепленной соответствующими финансовыми возможностями.

Таким образом, основные тенденции  развития современной экономики  предопределяют повышение значения муниципальных образований, как  в аккумулировании финансовых ресурсов, так и в осуществлении необходимых  расходов.

Укрепление муниципальных  финансов помимо экономических задач  призвано решить важную социально-политическую задачу — развивать демократические  начала в жизни общества, способствовать самоорганизации населения и  росту его активности в обеспечении  своих интересов.

Усиление роли финансов местного самоуправления в финансовой системе  страны носит объективный характер. Однако развитие этого процесса связано  с решением целого ряда политических и экономических проблем. Главные  из них — разработка критериев  определения полномочий местных  органов власти и закрепление  за ними соответствующих ресурсов.

При разработке таких критериев  следует прежде всего учитывать, что в настоящее время почти 40% всех налогов собирается в 10 субъектах  Федерации, на территории которых проживает  около 10% населения страны. Поэтому, с одной стороны, расширение полномочий местного самоуправления ограничивается их ресурсной базой, а с другой стороны — упрочение этой базы станет возможным только после выхода экономики страны на устойчивые темпы  роста.

Основным критерием, который  может быть положен в основу разграничения  полномочий между бюджетами различных  уровней, является принцип согласования национальных (общефедеральных), региональных и местных интересов.

Исходя из этого критерия основные жизненные интересы людей  в развитии инфраструктуры городов  и населенных пунктов, здравоохранении, среднем образовании, социальных услугах  должны обеспечиваться на уровне муниципалитетов.

Основные направления  увеличения собственных доходов  муниципальных бюджетов

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" в статье 6 определяет, что доходная часть местных бюджетов состоит  из собственных доходов, поступлений  от регулирующих доходов, финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня.

Классификация доходов РФ (в редакции Приказа Минфина РФ от 14.07.2000 г. № 69н) предусматривает следующие  источники доходов местных бюджетов:

• местные налоги и сборы;
• поступления от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• перечисления от бюджетов других уровней, в том числе дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам, трансферты.

До 1998 г. действовало 23 местных  налога и сбора. При введении налога с продаж 16 из них были отменены.

Налоговым кодексом в настоящий  момент установлены всего пять местных  налогов:

• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на наследование и дарение;
• налог на рекламу;
• местные лицензионные сборы.

В соответствии с федеральным  законом "О финансовых основах  местного самоуправления" к доходам  местных бюджетов относятся также  доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней  и закрепленные за муниципальными образованиями  на постоянной основе:

• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;
• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;
• часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.

Однако эти нормы в  настоящее время не выполняются. Так, в соответствии с законами о  федеральном бюджете в 2001-2002 гг. НДС  полностью поступает в этот бюджет и субъекты Федерации не в состоянии  выполнять нормативы по этому  налогу перед местными бюджетами.

В местные бюджеты в  настоящее время поступают следующие  федеральные налоги и сборы:

• налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения (100%);
• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (100%);
• гербовый сбор (100%);
• государственная пошлина (100%).

За местными бюджетами  также закреплены региональные налоги:

• налог на имущество предприятий (50%);
• налог с продаж (60%).

Общая сумма поступлений  в местные бюджеты закрепленных за ними федеральных и региональных налогов не превышает 14%.

Помимо налогов и сборов к доходам местных бюджетов относятся:

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с Государственной программой приватизации;
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;
• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ.

Вопросы распределения средств, поступающих от приватизации, регулируются указом Президента РФ от 18 сентября 1996 г. № 1368 "О нормативах распределения  средств, поступающих от приватизации". Однако данный закон не предусматривает  перечисление в местные бюджеты  средств от приватизации предприятий  на аукционах или по конкурсу, а  также при продаже акций акционерных  обществ, созданных в процессе приватизации. Поэтому в настоящее время  доходы от приватизации государственного имущества в местные бюджеты  не поступают, а приватизация предприятий, находившихся в муниципальной собственности, уже закончена.

Неналоговые доходы, включая доходы от использования муниципальной собственности и ее продажи, не превышают ныне 5% совокупных доходов местных бюджетов.