Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля

 

       Во-вторых, проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с поставленными целями. И, наконец, в-третьих, аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было сделать выводы и предложить  конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями⁷.

       Предметом аудита эффективности является деятельность органов государственной власти и других получателей государственных средств по использованию государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них задач, функций или реализации программ (например, федеральных целевых программ, программ развития регионов). 

       Финансирование  указанной деятельности осуществляется  из федерального бюджета.   Проверки   деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств по использованию ими бюджетных средств проводятся в отношении расходов, которые могут быть отражены в функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (по разделу, подразделу, целевой статье или виду расходов), в ведомственной или экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также осуществлены на реализацию федеральных программ.

       Объектами аудита эффективности являются:

• органы государственной власти Российской Федерации,  являющиеся главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств;
• федеральные органы, использующие средства государственных внебюджетных фондов или распоряжающиеся государственной собственностью;
• бюджетные учреждения и иные организации, получающие бюджетные средства;
• иные субъекты экономической деятельности, использующие государственные средства и/или имеющие предоставленные федеральным законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;
• организации, предприятия и учреждения, а также социальные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных средств.

       Аудит эффективности предполагает проведение различных видов проверок, которые отличаются в зависимости от предмета и объектов проверки, поставленных целей и задач. Можно выделить следующие виды проверок, которые условно делятся на две группы.

       Первая группа  – это проверки эффективности,  связанные с исполнением государственных  функций, в частности:  

       а) проверки  эффективности использования государственных  средств, направляемых на выполнение  государственных функций, реализацию  целей социально-экономической политики  государства (например, проверки  эффективности расходов федерального  бюджета на оборону, образование,  здравоохранение и т.п.); 

       б) проверки  эффективности использования государственных  средств отдельными министерствами, ведомствами или бюджетными учреждениями  при выполнении возложенных на  них функций и решении поставленных  социально-экономических задач;

       в) проверки  эффективности использования государственных  средств в отдельных сферах  или видах деятельности, осуществляемых  несколькими министерствами, ведомствами  и/или бюджетными учреждениями.

Вторая  группа включает проверки федеральных  программ, в реализации которых принимает  участие несколько министерств, ведомств, бюджетных учреждений и  иных организаций (федеральные целевые  программы, федеральная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).

       При проверке конкретных результатов деятельности проверяемых организаций неизбежно затрагиваются вопросы, которые связанны с решениями, принимаемыми органами законодательной и исполнительной власти и имеющими отношение к сфере политики. В этом случае группе проверяющих следует помнить, что в рамках аудита эффективности проверки осуществляются не с целью оценки правильности этих решений, целей проводимой социально-экономической политики, необходимости или целесообразности тех или иных федеральных программ, а для определения эффективности использования государственных средств, направляемых на их реализацию в соответствии с принятыми законодательными и нормативными актами.

       Вместе с тем,  могут возникать ситуации, когда  в результате проверки выявлены  факты неэффективного использования  государственных средств, ставящие  под сомнение правомерность и  обоснованность решений, принятых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации. В этом случае руководитель проверки должен доложить об этом аудитору Счетной палаты, ответственному за проведение данной проверки. Аудитор Счетной палаты может принять решение об использовании указанных фактов при формировании выводов и рекомендаций по результатам проверки для их последующего обсуждения на Коллегии Счетной палаты и принятия соответствующего решения.

Любая проверка эффективности  использования государственных  средств проводится в три основных этапа:

• планирование проверки;
• осуществление проверки;
• подготовка отчета о результатах проверки.

 

   

         

 

 

 

 

 

 

Рис. 1 Организация аудита эффективности⁸

 

 Каждый этап проведения  аудита эффективности включает  ряд последовательных действий, которые отображены на рисунке 1, результаты которых оформляются в соответствующих документах.

Сроки проведения проверки эффективности и соотношение  затрат времени между ее этапами  зависят, прежде всего, от предмета, целей  и масштаба каждой конкретной проверки, а также объема финансовых ресурсов и количества специалистов, выделенных для ее проведения 

 

2. Аудит эффективности расходов бюджета в современных условиях

 

 В настоящее время, основным направлением в рамках реформирования бюджетного процесса является создание в органах исполнительной власти подразделений внутреннего финансового аудита, которые осуществляют разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности использования бюджетных средств⁹.

Перспективным направлением совершенствования финансового  контроля является внедрение аудита эффективности бюджетных расходов, который широко применяется во многих индустриальных странах. Методологической основой аудита эффективности является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств¹⁰. Этот принцип состоит в том, что при составлении и утверждении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наибольшего объема средств или достижения наилучшего результата с использование определенного бюджетом объема средств. Аудит эффективности направлен на проверку того, на сколько эффективно и экономично расходуются бюджетные средства, такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы. Аудит эффективности должен осуществляться, как правило, после проведения традиционных контрольных мероприятий. Основу аудита эффективности составляют такие ключевые вопросы, как процедуры выбора показателей оценки деятельности, определение критериев оценки деятельности, расчет отклонений достигнутых значений от целевых, а также выявление причин этих отклонений и возможных проблем в достижении установленных целей. Рекомендуется выделять определенные группы показателей оценки, в том числе показатели непосредственных результатов и показатели конечных результатов.

Аудит эффективности должен применяться ко всей государственной деятельности, в том числе - контрольной. Согласно общему подходу, применительно к деятельности по государственному финансовому контролю, требуется осуществлять следующие направления проверки¹¹:

• Экономности использования бюджетных средств, затраченных на достижение конкретных результатов в процессе контрольной деятельности;
• Продуктивности использования трудовых, финансовых и иных ресурсов в процессе контрольной деятельности;
• Результативности контрольной деятельности, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов. В соответствии с принципами аудита эффективности экономность определяется как минимизация затрат на необходимые для достижения цели финансируемой деятельности ресурсов.

В соответствии с Бюджетным посланием  Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах», а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года инновационные расходы согласно данной программе отражены в таблице 2, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, была разработана Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Таблица 2

Инновационные расходы согласно проекту  Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, млрд. рублей¹²

 

Наименование	2012	2013	2014
Развитие образования	393,77	375,19	331,87
Развитие науки и технологий	146,28	126,01	84,67
Экономическое развитие и  инновационная экономика	150,67	111,55	109,05
Развитие авиационной  промышленности	57,53	56,28	42,09
Развитие судостроительной промышленности	22,31	23,50	22,29
Развитие электронной  и радиоэлектронной промышленности	25,58	19,42	16,54
Развитие фармацевтической и медицинской промышленности	9,08	15,78	17,45
Космическая деятельность России	148,12	170,16	180,21
Развитие атомного энергопромышленного  комплекса	107,51	116,92	116,25
Информационное общество (2011-2020 годы)	131,51	120,87	112,43
Энергоэффективность и развитие энергетики	24,99	9,33	8,72

 

В период с 2000 по 2010 гг. было проведено множество реформ в  области бюджетной политики, результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:

• Создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
• Организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
• Разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
• Создания и развития системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
• Установления механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и снижение влияния на бюджетную систему Российской Федерации внешних экономических рисков;
• Поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
• Перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в формате «скользящей трехлетки»;
• Создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
• Установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;
• Создания системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.