Налоговый контроль в Российской Федерации: основные тенденции развития

При этом налогоплательщик вправе приложить к письменному объяснению (возражению) или в согласованный срок передать налоговому органу документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений или мотивы неподписания акта проверки.

По истечении  срока, указанного в п. 5 ст. 100 НК РФ, в течение не более 14 дней руководитель (заместитель руководителя) налогового органа рассматривает акт налоговой проверки, а также документы и материалы, представленные налогоплательщиком.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Основные тенденции развития системы налогового контроля в РФ

2.1 Система органов  налогового контроля в РФ

В 1990г. в РФ была образована Главная государственная  налоговая инспекция в составе  Минфина СССР, а в 1991г. – Государственная  налоговая служба (ГНС) - не зависимый  от Минфина орган исполнительной власти федерального уровня. В 1998г. ГНС была преобразована в Министерство по налогам и сборам (МНС) РФ. 

Согласно Указу  президента № 314 от 9.03.04.МНС РФ преобразовано  в Федеральную налоговую службу (ФНС России). Законом № 58-ФЗ от 29.06.04 внесены изменения в ряд законодательных актов, в том числе – Закон о налоговых органах Российской Федерации, НК РФ.  
В настоящее время налоговый контроль осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области налогов и сборов (ФНС), и ее территориальные органы, а также Федеральная таможенная служба (ФТС). Полномочия ФНС как правопреемника МНС закреплены в Постановлении правительства РФ от 30.09.04 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе». 

Отдельными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами налоговые органы были наделены полномочиями, не относящимися к налоговому контролю. Так, Указом № 314 ФНС переданы функции по представлению интересов РФ перед кредиторами в процедурах банкротства. Статьей 79 Закона № 58-ФЗ ФНС признана правопреемником Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с выполнением функций по представлению интересов РФ в процедурах банкротства. Эти полномочия ФНС также были закреплены Постановлением правительства РФ № 506. 

В России в отличие  от западных стран, сбор налогов не является функцией налоговых органов. Налогоплательщики вносят суммы  налоговых платежей на счета бюджета, а не налоговых органов (ст. 30 НК РФ). Финансовый (бюджетный) контроль налоговых доходов, осуществляемый финансовыми органами, заключается в учете поступлений налоговых доходов на основе расчетных документов налогоплательщика, а также контроле возврата излишне уплаченных сумм. 

В России некоторые  государственные органы, не являющиеся по закону участниками налоговых  правоотношений, выполняют определенные функции в сфере налоговых  правоотношений (Министерство финансов РФ, Счетная палата, другие государственные органы. Это следует из содержания налоговых правоотношений, в рамках которых реализуются соответствующие властные полномочия (ст. 3 НК РФ). 

Структура налоговых  органов соответствует федеративному  устройству РФ. Налоговые органы имеют следующую структуру: 
- федеральный уровень: ФНС, то есть центральный аппарат, 

- уровень субъектов:  Управления ФНС по субъектам, 

- межрегиональный  уровень: межрегиональные инспекции  ФНС (МРНИ), 

- уровень муниципальных  образований (инспекции ФНС по  районам, городам без районного деления и районам в городах), 

- инспекции  межрайонного уровня 

Налоговые органы образуют единую централизованную систему  с вертикальной структурой подчинения и назначения. Такое единство определено единством налоговой политики и  необходимо для единообразного применения налогового законодательства. Оно обеспечивается тем, что функции контроля налогообложения осуществляют только органы ФНС. 

Организация работы подразделений налоговых органов (на всех уровнях налоговой службы) может строиться: 

- по видам налогов или по категориям налогоплательщиков, 

- по функциям, которые выполняют сотрудники (например, учет налогоплательщиков, ввод и  обработка информации, проведение  камеральных и выездных проверок, информационно-разъяснительная работа, разбор жалоб и др.). Первый подход называется отраслевым, второй – функциональным (предметным), возможно их сочетание. 

На этапе  становления налоговой системы  РФ сформировалась централизованная вертикальная система налоговых органов с  ярко выраженной специализацией по видам налогов (отраслевая). Такое построение было необходимо в условиях, когда важнейшей задачей являлось создание методологической базы для реализации налогового законодательства.

В 1995-96 гг. осуществлялась реорганизация центрального аппарата ГНС. Наряду с подразделениями, созданными по традиционному (отраслевому) принципу, были выделены управления по функциональному принципу (методологии организации контрольной работы, организации учета и обслуживания налогоплательщиков, рассмотрения налоговых споров).  
Функциональный подход к построению налоговых органов обладает рядом преимуществ:  
- ведет к повышению производительности труда, поскольку тот или работник выполняет однородные функции и приобретает соответствующие навыки, 

- действует  более эффективно, позволяя решить задачу недоплаты нескольких налогов одним налогоплательщиком в одном подразделении, 

- создает систему  издержек и противовесов, например, один работник осуществляет оценку  имущества, а другой – сбор  налогов, 

- способствует  единству налоговых процедур, реализации единого порядка разбора жалоб.

Налоговые органы различного уровня связаны друг с  другом отношениями административного  подчинения и взаимодействуют по вертикали бюджетной системы. Так, ФНС осуществляет планирование, координацию, контроль работы нижестоящих налоговых органов, в том числе – методологическое обеспечение их деятельности, разработку единой структуры этих органов, распределение численности сотрудников и фонда оплаты труда; организует взаимодействие налоговых органов с другими государственными органами, налоговыми органами других государств.  
В соответствии с НК, Законом «О налоговых органах Российской Федерации», налоговые органы решают свои задачи во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.  
Взаимодействие налоговых органов и ОВД. Важнейшей целью деятельности ОВД является выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений, обеспечение безопасности сотрудников налоговых органов, выявление, предупреждение и пресечение нарушений в налоговых органах.  
Налоговый контроль, осуществляемый налоговыми органами, создает условия для эффективного функционирования налоговой системы, содействуя тем самым реализации налоговой политики государства путем своевременного и полного формирования его финансовой базы.  
Взаимодействие налоговых и правоохранительных органов в широком смысле слова осуществляется в первую очередь в целях обеспечения экономической безопасности в РФ. 

Необходимость такого взаимодействия обуславливается рядом факторов:  
- наличием общих целей и задач по обеспечению законности хозяйственной деятельности, а также предупреждению, выявлению и раскрытию правонарушений, совершаемых субъектами ФХД;  
- сужением сферы государственного финансового контроля за состоянием и результатами использования товарно-материальных ценностей и денежных ресурсов в условиях экономической независимости субъектов ФХД; 

- реализацией  комплексного подхода к сбору,  анализу и оценке соответствующей информации в сфере экономики; 

- реальной возможностью  успешного использования в борьбе  с преступностью в сфере экономики,  средств и методов ОРД; 

- требованиями  законов и подзаконных нормативных  актов о взаимодействии ОВД  и налоговых органов.

 

2.2 Повышение качества и эффективности налогового контроля

Задачи, поставленные президентом и правительством, по созданию конкурентоспособной, инновационной  экономики, переходу на более высокие  социальные стандарты для граждан  требуют концентрации значительных финансовых ресурсов государства. Одновременно необходимо улучшение делового климата в стране. Решение этих задач во многом зависит от результативности деятельности Федеральной налоговой службы.

Для выполнения задач, поставленных Президентом Российской Федерации и правительством, Федеральная налоговая служба должна постоянно повышать качество налогового администрирования.

В последние  годы, несмотря на сложную ситуацию в экономике, отмечается стабильный рост налоговых поступлений. Показатели, заложенные в федеральном бюджете, исполняются. Для сравнения: если в 1992 году поступления составили всего 5 млрд. деноминированных руб., то в 2009 году доходы бюджетной системы страны, администратором которых является ФНС России, составили 8,4 трлн. руб.

В I квартале 2010 года в консолидированный бюджет РФ поступило около 1,8 трлн. руб. Это на 330 млрд. руб., или в среднем на 23%, больше, чем в I квартале 2009 года.

Основной рост поступлений в бюджет (44%) — поступления  от уплаты НДПИ, то есть за счет увеличения цен на нефть на мировом рынке. Еще 45% прироста произошло за счет улучшения положения в экономике и за счет инфляции. А остальные (11%) — за счет налогового администрирования.

На протяжении последних лет задолженность  перед бюджетом стабильно снижалась. Однако из-за последствий мирового экономического кризиса, оказавшего негативное влияние на финансовое состояние организаций всех отраслей экономики, в 2009 и 2010 годах она начала расти. На 1 апреля текущего года она составила почти 1,5 трлн. руб. И по сравнению с 1 января 2009 года увеличилась на 20%. При этом почти в два раза снизилась эффективность взыскания задолженности.

Около половины всего прироста задолженности приходится на Москву и Московскую область.

В общей структуре  задолженности на 1 апреля 2010 года 1/3 составляет задолженность, возникшая более трех лет назад, которая в основном значится за предприятиями-банкротами. Более половины задолженности — долги, практически нереальные к взысканию.

ФНС готовит  предложения по реализации комплекса  мероприятий, направленных на списание «старой» задолженности, невозможной к взысканию.

Вместе с  тем перед налоговыми органами стоит  задача по повышению эффективности  взыскания задолженности, недопущения  ее образования по вине специалистов инспекций с безусловным соблюдением процедурных сроков. Требуется в полной мере задействовать механизм погашения задолженности через субсидиарную ответственность руководителей и учредителей.

Досудебное  и судебное урегулирование

Одним из приоритетных направлений работы налоговых органов остается контрольная работа. Сегодня налоговое законодательство РФ является одним из самых либеральных в мире. В результате законодательных изменений полномочия налоговых органов были серьезно ограничены. Например, установлены жесткие сроки взыскания задолженности, увеличивающие риски потери права на бесспорное взыскание, а при неоднозначной трактовке налогового законодательства судами, как правило, принимается позиция налогоплательщика.

Таким образом, процесс налогового администрирования  усложнился, и к налоговым органам предъявляются повышенные требования. Однако и в таких сложных условиях из года в год наблюдается рост доначислений по результатам налоговых проверок. В то же время процент взыскания не превышает и половины, а за I квартал 2010 года он составил 39%. Имеют место факты некачественного проведения проверок, несоблюдения всех процедур, установленных законодательством, неполный сбор доказательств налоговых правонарушений, не учитывается сложившаяся арбитражная практика. Все эти недостатки влияют на принятие судом и вышестоящим органом решений по искам и жалобам налогоплательщиков в их пользу. А после вступления в силу с 1 января 2009 года обязательного досудебного порядка обжалования решений по проверкам выросло число рассмотренных в досудебном порядке жалоб налогоплательщиков, особенно в части наиболее сложной категории жалоб — на решения по результатам камеральных и выездных налоговых проверок. Их доля в общем количестве жалоб составляет более 60%. Например, по сравнению с 2007 годом количество представленных налогоплательщиками возражений увеличилось в 1,7 раза, а жалоб — в 1,8 раза. Соотношение количества жалоб на стадии досудебного аудита по сравнению с исками в суде составляет почти 2 к 1.

Анализ причин удовлетворения жалоб налогоплательщиков показал, что на стадии досудебного аудита исключается до 10% от сумм, первоначально отраженных в материалах проверок, а по решениям арбитражных судов по искам налогоплательщиков еще около 40%.

Таким образом, некачественное проведение проверок может  сформировать у налогоплательщиков негативное мнение о Федеральной налоговой службе в целом и создать ощущение безнаказанности. Поэтому служба ставит перед собой задачу повышения эффективности контрольной работы, побуждения налогоплательщиков к выводу из тени налоговой базы. Качественная контрольная работа невозможна без оперативной координации деятельности подразделений, от которых зависит результативность контрольных мероприятий, — отделов контрольной работы, досудебного аудита и правовых отделов, а также без полноты проведения контрольных мероприятий (осмотров, допросов, экспертиз и т. д.).