Налоговый контроль

Компетенция органов государственной  власти в решении вопросов о налогах  до принятия и введения в действие части второй Налогового кодекса определяется в соответствии с Законом об основах налоговой системы и другими законодательными актами.

Органы государственной власти всех уровней не вправе были вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей (в редакции Закона РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1).

В соответствии с Указом Президента России от 31 декабря 1991г. № 340 «О Государственной  налоговой службе Российской Федерации» ГНС РФ была выведена с 1 января 1992 г. из состава Минфина России и стала  центральным органом государственного управления, подчиненным Президенту РФ и Правительству РФ. В соответствии с этим Указом сотрудники ГНС обеспечивались в порядке, установленном для  работников органов внутренних дел, за счет средств, дополнительно взысканных работниками налоговых органов  в результате контрольной работы (в пределах до 10% этих сумм), создавался централизованный фонд социального  развития для сотрудников, имеющих  классные чины, вводилась форменная  одежда. Этим же Указом были утверждены Положение о Государственной налоговой службе с определением ее задач, функций, прав, даны гарантии правовой и социальной защиты работников инспекций и их семей и Положение о классных чинах работников. Указом Президента РФ Б.Н. Ельцина от 18 марта 1992 г. было создано Главное управление налоговых расследований (ГУНР) при ГНС РФ. В декабре того же года создаются 88 территориальных управлений и отделов ГУНР с общей штатной численностью 17 тыс. человек. В 1993 г. ГУНР было преобразовано в Федеральную службу налоговой полиции — самостоятельный правоохранительный орган (Закон РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции»).

В соответствии с Приказом по ГНС  РФ от 29 сентября 1995 г. были произведены  реорганизация центрального аппарата и образовано 26 управлений. В большинстве налоговых инспекций были образованы специальные подразделения, занимавшиеся проблемой снижения задолженности.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. №1635 Государственная  налоговая служба Российской Федерации  с 1 января 1999 г. была преобразована  в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

На 1990 г. общая численность сотрудников  ГНС СССР была установлена в количестве 65 тыс. человек. В 1992 г. в соответствии с постановлением Правительства  РФ от 8 апреля 1992 г. «Вопросы Государственной  налоговой службы Российской Федерации» общая численность работников ГНС была доведена до 100 тыс. человек.

В соответствии с постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 4 ноября 1993 г. «О совершенствовании деятельности Государственной налоговой службы Российской Федерации» предельная численность работников ГНС была доведена до 200 тыс. человек (реально такой численности персонала ГНС никогда не достигалось).

Постановлением Правительства  РФ от 29 июня 1995 г. № 645 «О вопросах Государственной  налоговой службы Российской Федерации» предельная численность служащих территориальных органов ГНС была установлена в количестве 161 790 человек и центрального аппарата службы — 710 человек.

В 1996 г. произошел существенный отток  квалифицированных кадров ГНС как  результат ухудшения финансирования налоговых органов (общая сумма задолженности составила 784,9 млрд. руб.). За год из налоговых органов уволилось около 16 тыс. работников. На конец 1996 г. штатная численность работников ГНС РФ составила 177 тыс. человек.

Укомплектованность службы в 1997 г. составила 187,1 тыс. человек. В соответствии с постановлением Правительства  РФ от 11 марта 1997 г. «Вопросы Государственной  налоговой службы Российской Федерации» была проведена работа по упорядочению структуры и распределению штатной  численности центрального аппарата. В 1998 г. численность работников налоговых  органов была сокращена на 20%; со 197 тыс. человек по состоянию на 1 октября 1998 г. до 156 тыс. человек на 1 января 2000 г.

Законом РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государственной  налоговой службе РСФСР» были определены задачи, права, обязанности и ответственность  Налоговых органов. Впоследствии в этот Закон был внесен ряд изменений. В настоящее время этот Закон действует как Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 8 июля 1999 г.). В 1992 г. на ГНС РФ были возложены дополнительные функции по сбору платежей в дорожные фонды.

В 1993 г. на налоговые органы возлагаются  обязанности по контролю за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин, за полнотой учета выручки денежных средств на предприятиях, по наложению на виновных штрафов.

До 1988 г. органом, осуществляющим государственную  политику в области производства и оборота спиртосодержащей продукции, был Государственный комитет  по обеспечению монополии на алкогольную продукцию. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998г. «Вопросы Государственной налоговой службы Российской Федерации» на ГНС РФ было возложено осуществление "функций по вопросам государственной политики в области производства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, лицензирования и контроля за этой деятельностью. Для осуществления налогового контроля в этой сфере и повышения его эффективности указанным постановлением было также разрешено создание государственных налоговых инспекций межрегионального и межрайонного уровней. В дальнейшем во всех территориальных налоговых инспекциях были созданы подразделения по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, налоговых поступлений в этой сфере. Для усиления государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта в организациях, которые его производили, были созданы постоянно действующие налоговые посты. Отмеченные организационные мероприятия способствовали, с одной стороны, увеличению налоговых поступлений по акцизам и НДС со спиртосодержащей и алкогольной продукции, а с другой стороны, выявили необходимость выделения «акцизных подразделений» налоговых органов в качестве самостоятельной вертикально интегрированной структуры.

В постановлении Правительства  РФ от 27 февраля 1999 г. было указано, что  МНС России является федеральным  органом исполнительной власти, обеспечивающим выработку и проведение единой государственной налоговой политики, взимание налогов и сборов, координирующим деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам налогов и сборов в РФ, осуществляющим государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды, а также за производством и оборотом спирта этилового и алкогольной продукции.

Федеральным законом от 8 июля 1999 г. на налоговые органы была возложена еще одна функция — осуществление валютного контроля.

Важным мероприятием по усилению налогового контроля стало проведение с 1996 г. ежемесячного мониторинга центральным аппаратом  ГНС динамики недоимки по 500 крупнейшим предприятиям, на которые в то время  приходилось около 65% всей суммы  задолженности всех налогоплательщиков. Аналогичные действия стали осуществлять региональные и территориальные налоговые органы по 5 тыс. крупнейших предприятий всех отраслей экономики. В материалах ГНС РФ указывалось, что на все предприятия, у которых задолженность федеральному бюджету по налогам превышала 10 млрд. руб., были назначены представители территориальных налоговых инспекций; за предприятиями с задолженностью свыше 100 млрд. руб. были закреплены представители центрального аппарата службы.

В 1998г. мониторингом налогоплательщиков, имеющим наибольшую задолженность федеральному бюджету, было охвачено 7184 организации. В 1999г. продолжался мониторинг задолженности крупнейших налогоплательщиков федерального бюджета (21,8 тыс. организаций).

В 1996г. ГНС начала систематическую  работу по выявлению предприятий, осуществляющих расчеты через счета третьих  лиц и др. Постановлением Правительства  РФ от 6 января 1998 г. была образована специализированная налоговая инспекция по работе с крупнейшими налогоплательщиками. В 1998г. ГНС подписала соглашения с нефтяными компаниями, ОАО «Газпром», МПС России о фиксированных суммах поступления налогов.

Постановлением Правительства  РФ от 10 марта 1999 г. были утверждены Правила ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков. В том же году была начата работа по присвоению Идентификационных номеров налогоплательщиков (ИНН) физическим лицам и контролю за их применением работодателями при представлении налоговой отчетности о выплаченных работникам доходах. Для упорядочения работы определенное значение имел Регламент ведения информационного обмена между налоговыми органами.

Приказом министра от 12 ноября 1999г. была создана Межрегиональная государственная  инспекция МНС России по контролю за налогообложением малого бизнеса и сферы услуг, а приказом от 24 декабря 1999г. было утверждено Положение о данной инспекции.

В целях снижения образовавшейся задолженности  по платежам в бюджет постановлением Правительства РФ от 3 сентября 1999г  утвержден порядок и сроки  проведения в 1999г. реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц  по налогам и сборам, также задолженности  по начисленным пени и штрафам  перед федеральным бюджетом. Приказом Минфина РФ от 30 сентября 1999г. утвержден порядок организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в федеральный бюджет.

14 марта 1994г. в целях организации  взаимодействия ГНС РФ и органов  Департамента налоговой полиции  был издан совместный приказ, в котором определялся порядок проведения проверок, а 24 мая того же года — второй совместный приказ об утверждении Порядка направления налоговыми органами материалов о нарушениях налогового законодательства в органы налоговой полиции.

Контрольные функции в сфере  налогообложения возложены на ФСНП, регистрация предприятия осуществляется органами юстиции (с 1 января 2000 г. на эти органы возложена обязанность по регистрации сделок с недвижимым имуществом). В 1996г. был осуществлен ряд мероприятий по усилению взаимодействия налоговой службы с другими органами государственного управления: были изданы приказы о взаимодействии органов ГНС РФ с органами государственного горного надзора, государственной статистики, МПС России; письма о взаимодействии с отделениями Фонда социального страхования РФ, органами службы занятости населения, территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Указом Президента РФ от 14 декабря 1996 г. было определено, что органы внутренних дел по согласованию с налоговыми органами могут участвовать в обеспечении личной безопасности налоговых сотрудников при проведении контрольных проверок. 21 июля 1997 г. был утвержден Временный порядок взаимодействия территориальных органов федерального казначейства, налоговых и финансовых органов при исполнении доходной части бюджетной системы РФ на региональном уровне (республики, края, области, района), направленный на обеспечение достоверности данных по учету и отчетности доходов, устранению диспропорций зачисления доходов в бюджеты различных уровней и др.

Новый порядок взаимодействия налоговых  органов и федеральных органов налоговой полиции при осуществлении налогового контроля в связи с введением в действие части первой НК РФ был установлен совместным письмом МНС России и ФСНП России. Порядок представления налоговыми органами информации по запросам судебных приставов - исполнителей был определен совместным приказом Минюста России и МНС России от 22 марта 1999г., а порядок обмена информацией между МНС России и Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству — совместным приказом от 22 октября 1999 г.

Для достоверного, полного и оперативного доведения информации о нормативных  актах по налогообложению до налогоплательщиков, органов государственной власти и управления, налоговых органов  на местах стал шире использоваться созданный  в 1997г. сервер МНС России в сети Интернет. В 1999г. руководителям территориальных  управлений было предложено рассмотреть  возможность создания собственных Web-серверов и Web-страниц в глобальной сети Интернет по согласованию с МНС России. Начат эксперимент по формированию территориальных консультационных пунктов.

Переход России к рыночным отношениям породил новый вид преступлений — налоговые, что обусловило создание специализированной государственной службы, призванной бороться с сокрытием доходов от налогообложения и уклонением от уплаты налогов.

История становления Федеральной  службы налоговой полиции России ведет свой отсчет от 18 марта 1992г., когда  Указом Президента России № 262 было образовано Главное управление налоговых расследований при государственной налоговой службе РФ (первый руководитель - С.Н. Алмазов).

К середине 1993г. было создано 88 территориальных  управлений и отделов Главного управления налоговых расследований со штатной  численностью 17 тыс. человек, в том  числе 464 районных и городских отделов. 15 июля 1993г. был принят Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции», который определил их правовые основы, принципы организации и деятельности, систему и структуру, а также полномочия. Налоговая полиция стала самостоятельным ведомством, на которое возлагались следующие задачи: выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений; обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; борьба с коррупцией в налоговых органах. Направлениями деятельности налоговой полиции стали оперативно-розыскное, контрольно-ревизионное, следственное (дознание), информационно-аналитическое.

Если затрагивать ход проверок в период конца девяностых, начало 2000-х, то камеральные проверки проводились уже в ходе принятия налоговых деклараций. Т.е. на примере ИФНС России по Правобережному округу г. Иркутска, в отделе камеральных проверок инспектора принимали налоговые декларации и в присутствии налогоплательщика уже проверяли показатели, отраженные в отчетности.  За каждым специалистом был закреплен участок налогоплательщиков, который курировал налоги данной категории плательщиков, проверял декларации, выносил решения. Почти 90% споров, возникших  в ходе камеральной налоговой проверки решались в досудебном порядке. Вся отчетность хранилась на бумажных носителях, которые хранились на так называемом участке инспектора.