Основные направления модернизации налогового контроля

Таким образом, отсутствие точной правовой регламентации проверки текущего года деятельности плательщика свидетельствует о необходимости дальнейшей доработки статей НК РФ. Однозначного законодательного решения затронутого вопроса пока не существует, что оставляет простор для различных интерпретаций. В дальнейшем, вероятно, следует предусмотреть, чтобы контрольные проверки охватывали более чем три года деятельности налогоплательщика, предшествовавших году проведения проверки.

Запрещается проведение налоговым  органом повторных налоговых  проверок по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком за уже проверенный налоговый  период, за исключением случаев, когда  такая проверка проводится в связи  с реорганизацией или ликвидацией  организации либо вышестоящим налоговым  органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку. Очевидно, что условия проведения налоговыми органами повторных документальных проверок носят слишком ограничительный характер. Понятна озабоченность российских налогоплательщиков, которых досаждали повторными проверками по одним и тем же налогам за уже проверенный период. Тем не менее запреты, подобные предусмотренным в НК РФ, не являются подходящим средством для решения этой проблемы.

Здесь, налоговые органы должны как  минимум иметь право на повторную  проверку в тех случаях, когда  впоследствии обнаруживаются противоправные действия плательщика.

Налоговый кодекс не содержит норм, предписывающих налоговым органам заблаговременно  информировать налогоплательщика  о предстоящей налоговой проверке, т.е. письменное уведомление о предстоящем  проведении проверки не выписывается. При этом, даже если проверка внезапная, нормы НК РФ дают проверяемому пять дней, в течение которых он может  не представлять документы, тем самым  сведя на это время выездную налоговую проверку исключительно к обследованию (осмотру) помещений в соответствии НК РФ.

При регулировании порядка осуществления  процессуальных действий (действий по осуществлению налогового контроля), в Налоговом Кодексе РФ опять  же имеются определенные «нестыковки».

Налоговый кодекс, вероятно, чрезмерно  категорично решает вопрос об участии  понятых, эксперта, специалиста, переводчика. Обеспечение понятых, особенно для  участия в длительных контрольных  действиях - это, по нынешним временам, не простая проблема. Ее решение  в ряде случаев может неоправданно осложнять работу налоговых органов. Участие лиц, в отношении которых  проводится налоговая проверка, в  таких действиях, как осмотр и  выемка, подписание ими протокола  нередко делают ненужным участие  понятых, тем более, когда применяется  ксерокопирование, фото- и киносъемка, видеозапись. Видимо, можно было бы вопрос об участии понятых в осмотре  и выемке оставить на усмотрение налогового инспектора, который принимал бы решение  с учетом конкретной ситуации. Но закон  есть закон. Его надо исполнять.

Хотелось бы предостеречь налоговые  органы от неосторожного применения штрафных санкций за отказ эксперта, специалиста или переводчика  от участия в налоговой проверке. Такой отказ может происходить  по уважительным причинам.

Несколько «коварной» представляется статья НКРФ. На первый взгляд, она воспринимается как очевидное и естественное благо для сторон: налоговым органам  можно не составлять акта, если не выявлено никакого нарушения, а налогоплательщику  можно удовлетвориться благополучным  исходом проверки. Но такой исход  проверки - не только приятный, но и  юридически значимый факт, а потому он должен быть документально зафиксирован. Документ, во- первых, удостоверит законопослушное поведение налогоплательщика, что само по себе немаловажно в нынешнее время. Во-вторых, он должен удостоверить выполнение решения руководителя налогового органа о выездной проверке. В-третьих - удостоверить дату (период) проведения проверки, поскольку она может проводится не чаще одного раза в год и не более двух месяцев по продолжительности. В-четвертых, акт выездной проверки должен отражать объем фактически выполненных проверочных действий (в т.ч. инвентаризации имущества, обследование (осмотра) складских и иных помещений, выемку документов и предметов, экспертизы, получения показаний свидетелей и др.) и как бы подытоживать и объединять все иные документы, составленные в ходе выездной налоговой проверки. Все это необходимо в связи с возможными последующими перепроверками со стороны вышестоящего налогового органа или налоговой полиции, а также претензиями к налоговому органу со стороны налогоплательщика, если ему причинен вред неправомерными действиями в ходе проверки.

С учетом изложенного, налоговым органам  и налогоплательщикам, скорее всего, надо не оставлять без документирования выездные проверки с хорошим результатом, т.е. когда не выявлено никаких налоговых  нарушений. Составление в подобных случаях акта по результатам проверки - не просто целесообразно, но и обязательно. Это вытекает из НКРФ, в котором  сказано, что в акте налоговой  проверки должно быть отражено и отсутствие фактов налоговых правонарушений.

Проблемы могут возникать и  по поводу двухнедельного срока, который  установлен в Кодексе. В этот срок (со дня получения акта проверки) налогоплательщик вправе представить  в налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа подписать  акт или возражения по акту в целом  или по его отдельным положениям. Буквальное понимание этой нормы  может привести к недоразумениям: налоговой орган может не принять  возражения по истечении срока, а  налогоплательщик может впасть в  заблуждение, будто он не вправе подать возражения по истечении срока. И  то, и другое будет ошибкой. Двухнедельный  срок в данном случае призван, с одной  стороны, обеспечить быстрое реагирование налогоплательщика на спорный акт  налоговой проверки, а с другой - предупредить поспешные меры реагирования со стороны налогового органа. Он может  рассматривать акт проверки и  применять санкции за нарушения  лишь по истечении двухнедельного срока.

Требуют уяснения и некоторые понятия, связанные с причинением вреда  налогоплательщику при проведении налогового контроля. В соответствии с Налоговым Кодексом, убытки, причиненные  неправомерными действиями налоговых  органов или их должностных лиц, подлежат возмещению. И наоборот: убытки, причиненные правомерными действиями, возмещению не подлежат, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Тут возникает вопрос: можно ли претендовать на возмещение вреда, если он причинен необоснованными, хотя и правомерными действиями? Поэтому НК РФ предусматривает возможность возмещения убытков, причиненных даже правомерными действиями, но лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Трудно сказать, какие случаи имеются в виду, но в Гражданском кодексе предусматривается ответственность за вред, причиненный в результате незаконных действий государственных органов либо должностных лиц этих органов. Здесь речь идет о незаконных действиях. К их числу следует, очевидно, отнести решения налогового органа, которые судом признаны необоснованными, несоответствующими закону.

Таким образом, для повышения эффективности  налогового контроля, сокращения продолжительности  выездных налоговых проверок на время  разбирательств в судах, где противоборствующими  сторонами выступают налоговые  органы и налогоплательщики, представительным органам власти следует пересмотреть множество норм Налогового Кодекса  РФ.

Лишь применение высокоэффективной  системы отбора позволит обеспечить максимальную концентрацию усилий налоговых  органов на проверках тех категорий  налогоплательщиков, вероятность обнаружения  нарушений у которых представляется наиболее реальной.

2.2. Организация налоговых проверок.

Одной из наиболее распространенных форм налогового контроля является проведение налоговых проверок.

В зависимости от места проведения налоговой проверки различают камеральные (проводится в помещении налогового органа) и выездные (проводится на территории налогоплательщика) налоговые проверки.

Особо следует сказать о существовании  встречных и контрольных налоговых  проверок. При первой контрольные  мероприятия проводятся сразу в  отношении двух и более организаций, имеющих договорные отношения (контрагентов). Вторые осуществляются в целях контроля за деятельностью подчиненных налоговых органов вышестоящими должностными лицами.

Основные правила проведения налоговой  проверки:

1) налоговой проверкой могут  быть охвачены только три календарных  года деятельности налогоплательщика,  плательщика сбора и налогового  агента, непосредственно предшествовавшие  году проведения проверки;

2) запрещается проведение налоговыми  органами повторных выездных  налоговых проверок по одним  и тем же налогам, подлежащим  уплате или уплаченным налогоплательщиком (плательщиком сбора) за уже  проверенный налоговый период. Исключение  составляют случаи, когда такая  проверка проводится в связи  с реорганизацией или ликвидацией  организации-налогоплательщика или  вышестоящим налоговым органом  при проведении контрольной проверки.

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и  документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа.

Для проведения камеральной налоговой  проверки какого-либо специального разрешения (постановления) не требуется. Она проводится уполномоченными должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями.

Срок камеральной налоговой  проверки ограничивается тремя месяцами со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации и документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, если законодательством  о налогах и сборах не предусмотрены  иные сроки.

Если камеральной проверкой  выявлены ошибки в заполнении документов или противоречия между сведениями, содержащимися в представленных документах, об этом сообщается налогоплательщику  с требованием внести соответствующие  исправления в установленный  срок.

При проведении камеральной проверки налоговый орган вправе истребовать  у налогоплательщика дополнительные сведения, получить объяснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов.

На суммы доплат по налогам, выявленные по результатам камеральной проверки, налоговый орган направляет требование об уплате соответствующей суммы  налога и пени.

Основным документом, санкционирующим  проведение выездной налоговой проверки, является решение руководителя (его  заместителя) налогового органа о ее проведении.

Выездная налоговая проверка в  отношении одного налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) может проводиться по одному (например, НДС) или нескольким (например, НДС  и акцизам) налогам.

В течение одного календарного года налоговый орган не вправе проводить  две и более выездные налоговые  проверки по одним и тем же налогам  за один и тот же период.

Срок проведения выездной налоговой  проверки ограничен двумя месяцами. Лишь в исключительных случаях вышестоящий  налоговый орган может увеличить  продолжительность выездной налоговой  проверки до трех месяцев. При проведении выездных проверок организаций, имеющих  филиалы и представительства, срок проведения проверки увеличивается  на один месяц на проведение проверки каждого филиала и представительства.

Срок проведения проверки включает в себя время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора  или налогового агента. В указанные  сроки не засчитываются периоды  между вручением налогоплательщику (налоговому агенту) требования о представлении  документов в соответствии со ст. 93 НК РФ и представлением им запрашиваемых  при проведении проверки документов.

Налоговые органы вправе проверять  филиалы и представительства  налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора) независимо от проведения проверок самого налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора).

Выездная налоговая проверка, осуществляемая в связи с реорганизацией или  ликвидацией организации-налогоплательщика, плательщика сбора – организации, а также вышестоящим налоговым  органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку, может проводиться независимо от времени проведения предыдущей проверки.

Должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика, налогового агента необходимые для  проверки документы.

Лицо, которому адресовано требование о представлении документов, обязано  направить или выдать их налоговому органу в пятидневный срок.

Документы представляются в виде заверенных должным образом копий.

Отказ налогоплательщика, плательщика  сбора или налогового агента от представления  запрашиваемых при проведении налоговой  проверки документов или непредставление  их в установленные сроки признается налоговым правонарушением и  влечет ответственность, предусмотренную  ст. 126 НК РФ.

В случае такого отказа должностное  лицо налогового органа, проводящее налоговую  проверку, производит выемку необходимых  документов в порядке, предусмотренном  ст. 94 НК РФ.

При наличии у осуществляющих проверку должностных лиц достаточных оснований полагать, что документы, свидетельствующие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, скрыты, изменены или заменены, производится выемка этих документов. Порядок проведения выемки регламентирован ст. 94 НК РФ.