Проблемы организации налогового администрирования

С точки выбора приоритетов  в налоговой работе можно выделить Великобританию, где структура налоговых органов построена по принципу выделения видов налогов (существуют два направления – по прямым (подоходным) и косвенным налогам), и США, где организация налоговых органов подчинена этапам налогового процесса. Первый подход обычно называют специализированным, а второй – функциональным. При втором подходе, получившем широкое распространение в последние годы, работа налоговых органов жёстко нацелена на конечный результат – правильный и эффективный сбор налогов. 

2. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

ПО БОРЬБЕ С УКЛОНЕНИЕМ ОТ НАЛОГОВ.

Важное значение в работе налоговых  органов имеет борьба с налоговыми правонарушениями. Вместе с тем в развитых странах всё большее распространение и всё большую поддержку получает точка зрения, согласно которой концентрация усилий налоговых органов на непосредственной борьбе против нарушителей налоговых законов малоперспективна и недостаточно эффективна и поэтому необходим перенос внимания на использование мер профилактического характера – реформирование учётной работы, укрепление и совершенствование механизмов превентивного контроля, воспитание налоговой этики и самодисциплины налогоплательщиков. Радикальное улучшение ситуации в этой сфере, как показывает опыт, достигается за счёт обеспечения большего равенства и справедливости в системе налогообложения, за счёт общего упрощения налоговой системы и применяемых методов обложения и отчётности в результате снижения неоправданно высоких ставок отдельных налогов и сокращения общего налогового бремени населения.

2.1. Основы правовой квалификации налоговых правонарушений.

В злоупотреблениях в сфере налогообложения  обычно выделяют такие категории, как легальный обход налоговых законов (избежание налогов) и уклонение от налогов путём нарушения законодательства и осуществление действий по обману налоговых органов (уклонение от налогового учёта и представления налоговой отчётности, укрытие от налогообложения доходов и имущества, представление неверных или неполных данных о своём финансовом состоянии, конструирование специальных схем и моделей обхода налоговых законов и т.д.).

Избежание налогов представляет собой  сознательное действие налогоплательщиков по использованию в своих интересах имеющихся недостатков и пробелов в налоговой системе, не преследуется как налоговое преступление и основано на общепризнанном праве всякого налогоплательщика так вести свои дела, чтобы создавать для себя минимальные обязательства по уплате налогов. Бороться против избежания налогов налоговые органы могут только путём совершенствования налогового законодательства и поощрения развития самодисциплины налогоплательщиков, заставляющей их воздерживаться от особо агрессивной практики обхода налоговых законов.

Уклонением от налогов является правонарушением, и налоговые органы могут использовать в борьбе против него все доступные им средства: предписания, запреты, штрафы, иски, аресты имущества и т.д. В рамках уклонения от налогов обычно выделяют также ненамеренные действия (по незнанию, небрежности, неосторожности и т.д.), которые называются штрафами или арестами счетов и имущества (налоговые нарушения), и целенаправленный намеренный обман налоговых органов (налоговые преступления), что карается конфискацией имущества или значительными сроками тюремного заключения. Правда, некоторые страны (например, Швейцария) занимают более либеральную позицию и продолжают относить все налоговые злоупотребления к разряду нарушений административно-имущественного характера.

2.2. Использование иностранных фирм

для целей оптимизации налоговых  платежей.

В условиях свободы коммерческой деятельности и перемещения капиталов любое  физическое и юридическое лицо может  размещать денежные средства или активы за пределами своей страны в обычных коммерческих целях или с целью перевода своей деятельности в страны с более льготным инвестиционным или налоговым климатом. Когда же у налоговых органов возникают подозрения, что такие операции совершаются с целью обхода налоговых законов, они могут осуществлять проверки деятельности налогоплательщика. Однако сделки, совершаемые налогоплательщиком, и налоговое законодательство стран, в юрисдикциях которых они осуществляются, подчас бывают настолько сложными, что оказывается невозможным доказать факт преступного уклонения от налогов. Обыденными стали случаи, когда налогоплательщики создают контролируемые корпорации в одной стране, указывают адрес компании во второй и открывают банковский счёт в третьей стране (как правило, в такой, где действуют законы о соблюдении банковской тайны). Подобные схемы затрудняют, а иногда и делают невозможной проверку налоговой службой существования иностранной контролируемой корпорации и, в случае если она выявлена, определение налоговых последствий в отношении её учредителей и иных участников, проживающих в данной стране.  

2.3. Противодействие налоговым правонарушениям в России.

В России используются разнообразные  схемы и методы обхода налогового законодательства, в том числе  и с участием дочерних фирм, размещаемых в зонах льготных налоговых режимов. Налоговые власти пытаются этому противодействовать, хотя и по опыту работы, и по степени разработанности соответствующих законодательных норм Россия ещё отстаёт от западных стран.

Изучение имеющейся практики позволяет выделить следующие наиболее распространённые способы:

а) страховые схемы;

б) схемы финансового рынка (банковские и основанные на операциях с ценными  бумагами);

в) схемы фондового рынка;

г) создание фирм-однодневок;

д) схемы, практикующиеся в малом бизнесе;

е) таможенные схемы.

Страховые схемы.

В целях уклонения от уплаты налогов  физические и юридические лица подают ложные налоговые декларации, прибегают  к фальсификации балансов, искажают счета прибылей и убытков, завышают доходы, на которые распространяются законные скидки и льготы (занижение стоимости акций), завышают расходы, вычитаемые при определении налоговых обязательств, совершают мнимые и притворные сделки и др.

Для уклонение от налогов используются в основном зарплатные схемы, связанные со страховым бизнесом. Это обусловлено спецификой таких видов страхования, как страхование жизни с выплатой аннуитета или ренты, которые позволяют производить регулярные, заранее определённые выплаты застрахованным по договору лицам. За время существования современного российского страхового рынка многократно менялось законодательство и налогообложение, но такие схемы в обновлённом варианте продолжают существовать. Причина этого понятна – тем самым работодатель существенно – до 35% - экономит на налогах.

Применение зарплатных схем с использованием страхования возможно в силу существования  налоговых льгот. По действующему законодательству предприятия могут исключать  из налогооблагаемой базы взносы по страхованию  сотрудников предприятия от несчастного случая в размере 1% от себестоимости реализуемой продукции, взносы по имущественным видам страхования и страхования ответственности в размере 2% от объёма реализуемой продукции. При этом суммарные страховые взносы, относимые на себестоимость, не могут быть более 3%. Используя описанные льготы (одну или совокупность), предприятие заключает договор со страховой компанией, предусматривающей отнесение страховой премии на себестоимость. Далее, по неформальному соглашению между страховой компанией и руководством предприятия, эта премия или её часть направляется на заключение договоров страхования жизни с регулярными, как правило, ежемесячными выплатами сотрудникам предприятия. По документам страховые взносы по страхованию жизни вносятся застрахованными лицами – сотрудниками предприятия, они же являются получателями ежемесячных выплат (аннуитетов). На сегодняшний день эти выплаты не подлежат никакому налогообложению.

В начале 90-х годов 20 века зарплатные схемы, как и регулирующее страховую  деятельность законодательство, были довольно примитивны. По мере совершенствования законодательства, ужесточения контроля со стороны налоговых и иных органов совершенствовались и схемы. Современные зарплатные схемы почти всегда предусматривают услуги банка или инвестиционной компании, в их создании участвуют юристы и налоговики, перешедшие на работу в страховой бизнес из государственных налоговых структур. Именно поэтому схемы построены так законодательно безупречно, что уличение страховой компании в использовании таких схем – чрезвычайно дорогая процедура, требующая совместных усилий налоговых органов разного уровня. Но при этом велика и стоимость схемы: чем больше в ней участников, тем она дороже.

Как и любая схема уклонения  от налогов, страховая схема строиться  на формальных и неформальных контрактах. Формальными контрактами являются два договора страхования: страхования имущества (или страхования ответственности, страхования от несчастных случаев, добровольного медицинского страхования) и страхования жизни с выплатой аннуитета. Неформальным договором является соглашение между страхователем и предприятием, суть которого заключается в том, что страховая компания не несёт ответственности по договору страхования имущества (или по другим формальным договорам, премия по которым может быть отнесена на себестоимость) и соглашение о том, что средства, фактически принадлежащие предприятию, по документам оплачены как страховая премия по договору страхования жизни сотрудниками предприятия и формально принадлежат им. 

Механизм страхования позволяет довольно легко замаскировать этот неформальный контракт путём установления несоответствующих реальным рискам страховых тарифов. Поскольку актуарные вычисления, определяющие страховые тарифы и премии, основаны на весьма бедной статистике, проверить их адекватность достаточно трудно. В результате премия, уплачиваемая страховщику по одному договору, оказывается непропорционально завышенной и потому создаёт реальный избыток средств, которые и могут быть направлены на выплаты по другим договорам страхования, например по договору страхования жизни сотрудников с выплатой аннуитета и т.п. неформальный контракт в данном случае заключается в том, что страховщик и страхователь договариваются об одновременном заключении этих договоров, один из которых заведомо не выгоден страховщику, а другой – страхователю.

Причины, по которым руководители предприятий предпочитают обналичиванию  средств через фирмы – однодневки более дорогие страховые схемы, различны.

Во-первых, страхование придаёт  процедуре выплаты средств определённую легальность, что не маловажно в больших коллективах предприятий, когда раздача денег наличными может вызвать определённые проблемы и конфликты. Страховые выплаты производятся, как правило, безналичным порядком на счета в банки или на пластиковые карты, что технологичнее и менее конфликтно.

Во-вторых, страховая схема позволяет  мимикрировать нелегальные доходы под легальные. При заключении договора страхования жизни на любую сумму  страхования компания не обязана  требовать со страхователя справки об источниках доходов, а получение страховых выплат страхователем является основанием для выдачи таких справок, в том числе предоставляемых в налоговые инспекции. Этим часто пользуются крупные предприятия-производители, которые реализуют дефицитную на рынки продукцию по двойной цене: официальной, по документам, и «чёрной», оплачиваемой наличными деньгами. Часть этих «чёрных» денег легализируют через механизм страхования и выплачивают по заработной схеме. 

Социологический институт РАН провёл опрос жителей Москвы и Санкт-Петербурга. На вопрос о том, каким образом они получают заработную плату, 39% опрошенных ответили: наличными деньгами, без официального оформления, по договорённости с начальством. «Чёрными» деньгами заработную плату получала большая часть работников торговли и малого бизнеса, предпринимателей среднего и крупного бизнеса и половина опрошенных рабочих (всего было опрошено 1500 человек).

Механизм страхования может  использоваться и для обеспечения  дополнительных доходов высшему  менеджменту предприятия. Как отмечалось выше, приватизация способствовала определённым искажениям в функционировании института акционерного общества, связанным с совмещением функции собственника и менеджера предприятия. Несменяемость руководителей-собственников предприятий и практически неограниченный контроль узкого круга лиц над финансовыми потоками предприятий создаёт возможность использовать средства, направляемые на страхование с использованием льгот, для личного обогащения. Используемая для этого страховая схема отличается от описанной выше лишь тем, что получателями средств по договорам страхования жизни с выплатой аннуитета является узкий круг лиц – руководителей предприятия (как крайний случай – только директор). Такая же схема может быть использована для обеспечения дополнительной пенсии высшему руководству предприятия. В этом случае вместо договора страхования жизни с выплатой аннуитета заключается договор страхования жизни с последующей выплатой пенсии.

Способы борьбы с уклонением от налогов  через механизм страхования менялись по мере изменения законодательства. Но практически всегда они сводились к ограничению налоговых льгот, ужесточению контроля и штрафных санкций.

Однако существует и другой, либеральный  подход, связанный с расширением  льгот по отнесению страховых платежей на себестоимость, что ведёт к переориентации страховых компаний на реальное страхование. Смысл подобных мер заключается в том, что страховые компании получают достаточное поле для деятельности и без применения зарплатных схем.

С 2002 года предприятия могут выводить из-под налога на прибыль расходы, связанные со страхованием имущества и ответственности. Таким образом, налогоплательщики смогут вычесть из налогооблагаемой базы в полном объёме все расходы на обязательное страхование и практически все расходы на добровольное страхование (затраты, связанные со страхованием транспорта включая трубопроводный, грузов, объектов незавершённого строительства, расходы на страхование ответственности за причинение вреда и т.п.); 3%-й норматив будет сохранён только при страховании работодателями своих работников.