Систематизация нормативно-правовых актов

Европейские доктрины предполагают формальное закрепление верховенства закона в системе источников права  и наличие системы политико-правовых гарантий верховенства закона (разделение властей, независимость суда, конституционный  контроль), а также и ряда внеправовых  условий (определенный уровень материального  благосостояния и информированности  членов общества, цивилизованный характер отношений между классами и социальными  группами). Верховенство закона неразрывно связано с его легитимностью. Американский ученый Р.Пилон утверждает, что термин "легитимность" в  обычном его понимании обозначает точку, где сходятся право и мораль.

Однако, Р. Пилон полагает, что в современном обществе практически  невозможно единогласное одобрение  общегосударственных решений, и  иногда значительная часть населения  может считать существующий строй  незаконным. Верховенство закона реально  лишь при наличии и формально-юридического и сущностного критерия легитимности, ибо учет только последнего из них  может означать доминирование целесообразности над законностью, а только первого - провоцировать использование закона в антигуманных целях.

 Возможность ограниченности  действия принципа верховенства  закона объясняется также его  взаимодействием с нормами международного  права. Последнее обычно обладает  либо приоритетом, либо равной  с законом юридической силой.  Условием вступления в силу  международного договора, положения  которого противоречат действующему  законодательству, является соответствующее  изменение данных законов. Наконец,  в мире утверждается представление  о первичности естественных и  неотчуждаемых прав человека  по отношению к позитивным  правовым нормам. В итоге нормы  о правах и свободах личности, хотя и закрепляются в конституции,  декларациях и хартиях, имеющих  конституционное значение, но рассматриваются  в основе своей как надконституционные. Соответствие норм конституции  и законов естественным и неотчуждаемым правам человека становится критерием их легитимности //10 §2//.

Таким образом, возможны два  подхода к проблеме верховенства закона. "Узкий" состоит в формально-юридическом  определении места закона в системе  источников права. "Широкий" предполагает рассмотрение источников права во взаимосвязи  и взаимодействии с политической, идеологической, социальной и другими  системами. Тогда принцип верховенства закона приобретает многомерность  и рассматривается сквозь призму демократии (или ее отсутствия), идей, положенных в основу правопонимания, характера отношений в обществе и т.д. Представляется, что именно такое видение проблемы позволяет  раскрыть реальную роль и назначение закона в той или иной правовой системе.

Виды законов. Классификация законов основывается на различных критериях, зависящих от правовой системы. Так, Ю.А. Тихомиров предлагает дифференциацию: 1) по содержанию, то есть по регулируемым законами отношениям в обществе; 2) по способу воздействия на них, то есть по сферам социальной и государственной жизни. Также вышеуказанный автор классифицирует законы в зависимости от юридической силы, от структурной формы законодательных актов. Последний критерий служит для выделения обычных тематических и укрупненных законов (кодексы и т.п.). Законы также можно классифицировать по порядку их подготовки, рассмотрения и принятия. В особую группу Ю.А. Тихомиров объединяет законы государства, имеющего федеративное устройство, так как для этих государств присущи системы законов, характеризующиеся двумя или даже тремя уровнями(12 с. 69). Законы по их юридической силе могут быть разделены на обычные и конституционные. Понятие последних носит полемический характер, так как их формулировка у различных авторов неодинакова. Так, некоторые правоведы относят к ним Конституцию и законы, которыми вносятся изменения и дополнения в Основной Закон. Другие ученые предлагают под конституционными законами понимать законы, принятие которых предусмотрено в Конституции.  Г.Ф. Шершеневич подразумевает под конституционными законами те законы, которые «определяют государственное устройство, то есть устройство верховной власти и устройство тех органов, которым поручаются различные функции верховной власти, законодательство, суд и администрация», а также «те нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и желает сообщить характер твердости и постоянства» (13 с.114). Обыкновенными законами Г.Ф. Шершеневич считал все остальные законы, которые не относятся к конституционным. В некоторых государствах в особую группу выделяют программные законы, содержащие изложение общих принципов, а не конкретных предложений. В качестве программных законов Республики Беларусь Г.А. Василевич выделяет "законы, которыми определяются основные направления внутренней и внешней политики республики Беларусь, ее военная доктрина", а также "законы об утверждении бюджета" (6 с.91). Многие авторы различают законы по пространству их действия общие и местные. Под первыми понимаются законы, в сферу действия которых входит вся территория определенного государства, местные же законы действуют только на определенной его части. Однако следует отметить, что такая дифференциация присуща в основном государствам федеративного устройства. По содержанию законы делятся на общие, которые распространяются на всех граждан определенного государства, и специальные, действующие только в отношении определенного круга лиц, имеющих специфический признак, отличающий их от других людей. Также в юридической литературе существуют деления, классифицирующие законы по субъектам законотворчества, по отраслевой принадлежности, по форме выраженности и другие.

Виды НПА по юридической силе в Республике Беларусь.

 Система нормативно-правовых  актов в нашей республике определяется  Конституцией и изданными в  соответствии с ней подконституционными  актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные  акты, и порядок издания таких  актов. В Республике Беларусь  понятие, виды нормативных правовых  актов, общий порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования,  действия, толкования (разъяснения)  и систематизации регулируется  законом «О нормативных правовых  актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 года (12, Ст. 1). Нормативно правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, то есть соподчинённость нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом ( 8, стр. Стр. 19-107):

-Конституция (в том  числе и акты толкования Конституции);

-Международные договоры, действующие на территории Республики  Беларусь;

-Законы, декреты и указы  Президента (особое место здесь  должна занимать программные  законы и кодифицированные нормативно-правовые  акты);

-Указы Президента, изданные  на основе закона;

-Постановления Правительства;  Нормативные акты министерств  и ведомств;

-Нормативные акты, принимаемые  местными органами государственной  власти (в том числе и в порядке  делегирования им некоторых полномочий  вышестоящими органами).

Исходя из вышеизложенного, я считаю, что систему нормативно правовых актов Республики Беларусь логично будет рассматривать  в данной иерархической последовательности.

Конституция Республики Беларусь - нормативный  акт, обладающий высшей юридической  силой.  Конституция Республики Беларусь закрепляет важнейшие начала государства и права. Это и политический и правовой документ, одновременно выполняющий организаторскую, учредительную, внешнеполитическую и идеологическую функции. Конституция - официально-документальная форма выражения общегосударственной воли, юридическое основание правовой деятельности государства, его органов, всех субъектов права. Конституция определяет не только субъектов правотворческой деятельности, но и включает общие нормы, направленность и содержание которых определяют в качестве критериев содержание иных нормативных актов (8, стр. 22). В Конституции последовательно развиты и законодательно оформлены главные идеи, содержащиеся в предшествующих законодательных актах Республики Беларусь и международных документах, опыт других государств. В самой Конституции принцип её верховенства сформулирован следующим образом: она обладает высшей юридической силой, законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (статья 137). Если имеет место расхождение закона, декрета, указа или иного нормативного акта с Конституцией, действует Конституция, в силу того, что «она обладает высшей юридической силой, то есть стоит на высшей ступеньке в иерархии законодательных актов в Республике Беларусь» (8, стр. 23). Положения Конституции являются учредительными, то есть носят первичный характер. Все остальные законы в той или иной форме, тем или иным способом развивают и конкретизируют конституционные положения. Никакой другой акт не может стать высшей юридической нормой по отношению к Конституции. Неотъемлемым и непременным признаком правового государства является приоритет Конституции. Она является центром правовой системы Беларуси и базой всего законодательства страны. Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учётом иерархии нормативных актов имеет раздел VIII. В нём решаются вопросы действия Конституции и порядка её изменения. Конституционные законодательные акты занимают второе после Конституции место в общей иерархии актов, они являются наиболее устойчивыми и имеют долговременное действие. К ним следует относить законы о внесении в неё изменений и дополнений, о введение в действие Конституции и указанных законов, акты о толковании Конституции. Указанная группа актов занимает второе после Конституции место в общей иерархии актов, они являются наиболее устойчивыми и имеют долговременное действие. Конституцией предусмотрен более узкий круг субъектов, по сравнению с обычными законами, обладающих правом на внесение предложений об изменении и дополнении Конституции. Законы и иные нормативные акты до приведения в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции республики.

Международные договоры Республики Беларусь. Международным сообществом давно признано, что принятие на себя тех или иных международных обязательств означает обязанность для государства соблюдать их.  В статье 8 Конституции Республики Беларусь закреплено положение, согласно которому Беларусь признаёт приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики. Международный договор Республики Беларусь, который вступил в силу, обладает юридическим верховенством по отношению к другим подконституционным актам (законам, декретам, указам, постановлениям и др.). Это обязывает правотворческие и правоприменительные органы при принятии соответствующих решений руководствоваться нормами международных договоров. Международные договоры Республики Беларусь утверждает Президент Республики Беларусь, а межправительственные договоры Республики Беларусь - Совет министров Республики Беларусь. Ратификация международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона. Закон о ратификации международного договора возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами. Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека.(8, стр. 84).

Акты  Президента Республики Беларусь. Институт президента в системе государственной власти в Республике Беларусь был впервые закреплён в Конституции Республики Беларусь 1994 года. Президент занимает особое место в системе государственных органов. Как реальный глава государства он обладает достаточно широкими полномочиями в нормотворческой сфере. Президент находится над всеми властными структурами, отсюда его потенциал, как субъекта нормотворчества. Действующая редакция Конституции предусматривает издание Президентом следующих видов правовых актов: декреты, указы, распоряжения. Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера. Определение нормативности акта Президента имеет большое значение. Во-первых, правильный выбор формы акта влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием такого акта. В Конституции, законе о Президенте Республики Беларусь и законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определяется, что Президент издаёт декреты двух видов, имеющие силу закона. Во-первых, это декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению Президента большинством голосов от полного состава Палаты представителей Совета Республики, который предоставляет ему законные полномочия на определённый срок и по определённому предмету регулирования. Во-вторых, временные декреты, имеющие силу закона, издаются Президентом по собственной инициативе или по предложению Правительства в силу особой необходимости, и представляется в трёхдневный срок для рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Временные декреты сохраняют силу если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состав каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе временных декретов, которые отменены (часть 3 статья 101 Конституции). Для декретов делегированных законом, Конституцией установлены существенные ограничения. Не допускается делегирование полномочий на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, её толкования, изменения и дополнения программных законов, утверждение республиканского бюджета и отчёта о его исполнении, изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничения конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президента также не может разрешать изменение этого закона и представлять право принимать нормы, имеющие обратную силу. Если декреты однозначно носят нормативный характер, то  в соответствии с законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», указы Президента могут включать положения как нормативного, так и не нормативного характера. Действующая Конституция предусматривает два вида указов: прежде всего указы, издание которых основывается на конституционной норме; и указы, полномочия, на издание которых предусмотрены законом. Первые указы не имеют подзаконного характера, так как основываются на конституционной норме. Второго рода указы в иерархии нормативных актов следуют за законами. В статье 10 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» сказано, что в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Указы Президента имеют ещё одну особенность: они не подлежат утверждению Парламентом. Исключением являются решение о введении чрезвычайного положения, об объявлении полной либо частичной мобилизации.

Распоряжения Президента - это акты не нормативного характера. Они издаются в связи с решением организационных и некоторых  кадровых вопросов. Как считает Василевич  Г.А., рассмотрение основных полномочий Президента в нормотворчестве Республики Беларусь по действующей Конституции  позволяет сказать о том, что  создание по ряду критериев полупрезидентской  республики сопряжено с доминирующим положением Президента в структуре  власти и, следовательно, в нормотворческой  деятельности.(8, стр. 223).

Законы  и другие акты Парламента. В соответствии с Конституцией представительным и законодательным органом в Республике Беларусь является двухпалатный Парламент - Национальное собрание, состоящее из Палаты представителей и Совета Республики. Основная функция любого Парламента – законотворческая.  При этом следует иметь в виду, что принятие законов - это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно её полномочия и не требуют обязательного участия другой палаты. К компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства;  о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчёта о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов. К компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений. Приведённый перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти. Конституция Республики Беларусь предусматривает право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Однако следует иметь в виду, что такой закон может быть принят: во-первых, только с участием двух палат; во-вторых, предложение о наделении законодательными полномочиями должно исходить только от Президента. Такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов. Деятельность Парламента обычно регулируется его регламентом. Регламент является нормативно-правовым актом. Принятие регламента обычно имеет конституционную основу. Регламенты палат подписываются председателями палат. Регламенты палат Парламента, принятые в рамках Конституции, являются обязательными для всех субъектов, которые взаимодействуют с Парламентом по вопросам, входящим в его компетенцию. По своей юридической силе Регламент может стоять даже выше, чем иные правовые акты. Его нарушение может привести к признанию недействительными других актов, в том числе и законов. Регламенты палат Парламента должны быть опубликованы в официальных источниках опубликования законов и постановлений. В ряду актов, принимаемых Парламентом, особое место занимают его постановления. Они принимаются по вопросам верховного государственного управления и контроля. Постановления должны соответствовать закону, декретам, указам, имеющим большую юридическую силу (8, стр. 105). Согласно статье 104 действующей редакции Конституции постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера. Совет Республики все вопросы решает путём принятия постановлений.